Põhiseaduse Assamblee moodustamine nähti ette Eesti Vabariigi Ülemnõukogu ja Eesti Kongressi täidesaatva organi Eesti Komitee esindajate läbirääkimiste tulemusel vastu võetud ülemnõukogu 20. augusti 1991. a otsuses „Eesti riiklikust iseseisvusest“. Põhiseaduse Assamblee koosnes 30 ülemnõukogu ja 30 Eesti Kongressi valitud liikmest. Esimesele istungile kogunes assamblee 13. septembril 1991 ning viimase istungi pidas 10. aprillil 1992. Assamblee esitas põhiseaduse eelnõu ja põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu ülemnõukogule rahvahääletusele panemiseks 13. aprillil 1992.
Ehkki ülemnõukogu 20. augusti 1991. a otsuses oli ette nähtud moodustada kogu nimetusega „Põhiseaduslik Assamblee“, nimetati seda ülemnõukogu 5. detsembri 1991. a otsuses juba Põhiseaduse Assambleeks. Kuigi nimekuju muutmist ei sisaldanud sõnaselgelt ei see ega ükski järgnev otsus, kujunes 1991. aasta lõpust alates välja tava kasutada assamblee kohta nimetust „Põhiseaduse Assamblee“.
PÕHISEADUSE ASSAMBLEE MOODUSTAMINE JA TEGEVUS
Eellugu
Eesti Vabariigi iseseisvuse taastamisel oli oluline roll kahel esinduskogul – Eesti Kongressil ja Eesti Vabariigi Ülemnõukogul.
Eesti Kongressi moodustamine toimus rahvaalgatuse korras. Kongress valiti 24. veebruarist 1. märtsini 1990 Eesti Vabariigi kodanikkonna esinduskoguna. Lisaks hääleõiguslikele liikmetele osalesid kongressi töös ka sõnaõiguslikud liikmed, kes olid valitud Eesti kodakondsuse taotlejaks registreeritud isikute poolt.
Eesti Nõukogude Sotsialistliku Vabariigi kõrgeima seadusandliku riigivõimuorgani, 105-liikmelise Eesti NSV Ülemnõukogu (alates 8. maist 1990 Eesti Vabariigi Ülemnõukogu) XII koosseis valiti 18. märtsil 1990. Eestisse sissekirjutatud elanike poolt valiti 101 liiget. Ülejäänud neli saadikut valiti kinnistes valimisringkondades Nõukogude Liidu armee ja sõjalaevastiku väeosade territooriumil elavate sõjaväelaste ja nende perekonnaliikmete poolt.
Mõte sellest, et ülemnõukogu ja Eesti Kongressi vahel tuleks saavutada Eesti Vabariigi iseseisvuse ja põhiseadusliku riigikorra taastamiseks sisepoliitiline kokkulepe, oli olemas juba enne 1991. aasta augustikuu sündmusi.
Eesti Kongress nägi 12. märtsil 1990 vastuvõetud Eesti Vabariigi iseseisvuse taastamise tegevuskavaga põhiseadusliku riigivõimu taasloomiseks ette üleminekuperioodi ning väljendas valmisolekut pidada ülemnõukoguga läbirääkimisi koostöö üle Eesti Vabariigi iseseisvuse taastamisel õigusliku järjepidevuse alusel.
Ülemnõukogu kuulutas Eesti Vabariigi taastamiseks välja üleminekuperioodi 30. märtsi 1990. a otsusega „Eesti riiklikust staatusest“. Sama otsusega nähti ette, et üleminekuperiood lõpeb Eesti Vabariigi põhiseaduslike riigivõimuorganite moodustamisega. Samuti 30. märtsil 1990 vastu võetud deklaratsiooniga „Eesti NSV Ülemnõukogu ja Eesti Kongressi koostööst“ tunnustas ülemnõukogu Eesti Kongressi Eesti Vabariigi kodanikkonna esinduskoguna ja Eesti Vabariigi riigivõimu taastajana ning kuulutas valmisolekut teha Eesti Kongressi ja selle täidesaatva organi Eesti Komiteega koostööd, et taastada Eesti Vabariik õigusliku järjepidevuse alusel.
Ülemnõukogu võttis 13. märtsil 1991 vastu otsuse töötada kõigi iseseisvust toetavate poliitiliste jõudude koostöös välja tegevuskava, mille eesmärk oli lõpetada üleminekuperiood Eesti Vabariigi põhiseaduslike riigivõimuorganite taastamise kaudu. Eesti Kongressi 16. märtsi 1991. a avalduses toonitati vajadust „[…] korraldada veel käesoleval aastal erakondlike nimekirjade alusel Taastava Kogu valimised valijaskonnaga, mille osas saavutatakse kokkulepe Eesti Vabariigi Ülemnõukogu ja Eesti Komitee vahel“. Töötati välja nii kavand Taastava Kogu moodustamiseks Eesti Vabariigi Ülemnõukogu ja Eesti Komitee alusel kui ka Taastava Kogu valimise seaduse eelnõu. Taastavale Kogule oleks kuulunud seadusandlik võim koos ülesandega koostada uus Eesti Vabariigi põhiseadus.
Põhiseaduse Assamblee moodustamine
Kokkulepe, kuidas lõpetada üleminekuperiood ja taastada Eesti Vabariik de facto, saavutati lõpuks 19.–20. augustil 1991 peetud läbirääkimistel ülemnõukogu ja Eesti Komitee esindajate vahel. Läbirääkimiste tulemusena võttis ülemnõukogu 20. augustil 1991 vastu otsuse „Eesti riiklikust iseseisvusest“, millega nähti ette Põhiseaduse Assamblee moodustamine ja selle koosseisu kujundamine kõrgeima seadusandliku riigivõimuorgani Eesti Vabariigi Ülemnõukogu ning Eesti Vabariigi kodanikkonna esinduskogu Eesti Kongressi liikmete delegeerimise teel. Erinevalt kavandatud Taastavast Kogust, millele oli ette nähtud seadusandlik võim, ei antud Põhiseaduse Assambleele sellist pädevust. Põhiseaduse Assamblee kutsuti ellu Eesti Vabariigi põhiseaduse väljatöötamiseks ning rahvahääletusele esitamiseks. Lähtudes ülemnõukogu 30. märtsi 1991. a otsuses „Eesti riiklikust staatusest“ sätestatud tingimusest, et üleminekuperiood lõpeb põhiseaduslike riigivõimuorganite moodustamisega, nähti 20. augusti 1991. a otsuses ette Riigikogu valimiste korraldamine 1992. aastal uue põhiseaduse alusel.
Tuginedes 20. augusti 1991. a otsusele, võttis ülemnõukogu 3. septembril 1991 vastu otsused „Põhiseadusliku Assamblee valimistest“ ning „Eesti Vabariigi Põhiseadusliku Assamblee tööülesannetest ja töökorraldusest“. Otsus valimistest nägi ette, et Põhiseaduse Assamblee on 60-liikmeline – ülemnõukogu pidi valima oma liikmete hulgast 30 ning Eesti Kongress oma liikmete hulgast 30 Põhiseaduse Assamblee liiget. Eesti Vabariigi Ülemnõukogu ja Eesti Kongressi ühisliikmed võisid omal valikul kandideerida vaid ühes esinduskogus.
Otsuses tööülesannetest ja töökorraldusest määrati kindlaks, et Põhiseaduse Assamblee on normiloova õiguseta organ, kelle ülesanne on välja töötada Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu. Eelnõu ülemnõukogule esitamise tähtajaks määrati 15. november 1991. Ülemnõukogule pidi Põhiseaduse Assamblee esitama põhiseaduse eelnõu, mille esitamist pooldas enamik assamblee liikmeid. Põhiseaduse eelnõu rahvahääletusele paneku kohta otsustas ülemnõukogu, et see on tema pädevuses.
Ülemnõukogu kinnitas Põhiseadusliku Assamblee valimise tulemused 9. septembril 1991 vastu võetud otsusega.
Tegevuse alustamine, eelnõude tutvustamine ja aluseks võetava eelnõu valik
Esimesele istungile kogunes assamblee 13. septembril 1991. Assamblee juhatajaks valiti Tõnu Anton, esimeseks asejuhatajaks Lauri Vahtre ja teiseks asejuhatajaks Ülo Uluots. Moodustati seitse toimkonda:
- I toimkond: preambula, üldsätted, rahvas, kuni 31. oktoobrini 1991 ka seadusandlus ja põhiseaduse muutmine;
- II toimkond: põhiõigused, vabadused ja kohustused;
- III toimkond: riigikogu, valitsus ja riigieelarve, alates 31. oktoobrist 1991 ka seadusandlus ja põhiseaduse muutmine;
- IV toimkond: riigipea ja välislepingud;
- V toimkond: riigikaitse;
- VI toimkond: kohus, riigikontroll ja õiguskantsler;
- VII toimkond: omavalitsused.
Teisel istungil (20. septembril) kinnitati Põhiseadusliku Assamblee reglement. Reglemendi kohaselt algas assamblee iganädalane töö, mis toimus nii täiskoguna kui toimkondade istungitena, reedeti kell üksteist ja laupäeviti kell kümme. Samuti toimusid kord nädalas neljapäeviti assamblee juhatuse korralised koosolekud, millest võtsid osa ka toimkondade esindajad.
Teisel istungil tutvustati esimest, 19. septembril assamblee juhatusele esitatud põhiseaduse eelnõu. Selle koostajateks olid Jüri Raidla, Eerik-Juhan Truuväli, Jüri Kaljuvee, Indrek Koolmeister, Tiit Käbin, Rein Lang, Enn Markvart, Jüri Põld, Märt Rask, Heinrich Schneider, Edgar Talvik ja Raivo Vare.
Teisena esitasid 27. septembril assamblee liikmed Sirje Endre, Hando Runnel, Ülo Seppa ja Enn Tarto põhiseaduse eelnõuna 1938. aastal jõustunud Eesti Vabariigi põhiseaduse teksti.
27. septembril esitas assamblee liige Linnart Mäll Ando Lepsi koostatud põhiseaduse eelnõu; 30. septembril esitasid assamblee liikmed Jüri Adams, Ants Erm, Eve Pärnaste ja Vardo Rumessen põhiseaduse eelnõu, mille koostajaks oli Jüri Adams Ants Ermi, Eve Pärnaste, Ülo Seppa, Rein Arjukese, Viktor Korrovitsi, Linnart Mälli, Viktor Niitsoo, Vardo Rumesseni ja Vello Salumi kaasabil, ning 30. septembril esitas assamblee liige Peet Kask Kalle Kulboki koostatud põhiseaduse eelnõu.
Põhiseaduse Assamblee 5. istungil (11. oktoobril) hääletati, milline eelnõu võetakse assamblee edasise töö aluseks. Peet Kask võttis tema poolt assambleele esitatud Kalle Kulboki koostatud eelnõu tagasi. Ülejäänud eelnõude suhtes viidi läbi mitu hääletusvooru. Viimases hääletusvoorus konkureerisid Jüri Adamsi töögrupi eelnõu ja Jüri Raidla töögrupi eelnõu. Jüri Adamsi töögrupi eelnõu sai 29 poolthäält ning valiti assamblee töö aluseks. Jüri Raidla töögrupi eelnõu sai 22 poolthäält.
Põhiseaduse eelnõu kolm lugemist (18. oktoober – 13. detsember 1991)
Põhiseaduse Assamblee reglemendi kohaselt tuli igal toimkonnal esineda täiskogu ees kolmel korral toimkonna aruandega. Aruanded esitati toimkonna välja töötatud põhiseaduse peatükkide või nende muudatusettepanekutena.
Põhiseaduse eelnõu esimene lugemine, mille käigus toimkondade esimehed esitasid oma toimkonna teemade kohta esimese aruande, toimus assamblee 6. istungil (18. oktoobril).
Põhiseaduse eelnõu teine lugemine toimus 7. istungist (25. oktoobrist) kuni 15. istungini (16. novembrini). Selle käigus arutati toimkondade esimesele ja teisele aruandele tuginedes läbi põhimõttelist otsustamist nõudvad küsimused ja apellatsioonid.
Toimkondade töö ühtlustamiseks moodustati 13. istungil (8. novembril) redaktsioonitoimkond. Kolmandaks lugemiseks muudeti senist töökorda ning loobuti toimkondade kolmanda aruande esitamisest.
Ülemnõukogu määras 5. detsembri 1991. a otsusega Põhiseaduse Assambleele uue tähtaja (20. jaanuar 1992), milleks tuli ülemnõukogule esitada nii põhiseaduse eelnõu kui ka selle rakendamise korra eelnõu. Enne esitamist tuli põhiseaduse eelnõu avalikustada.
Põhiseaduse eelnõu kolmas lugemine algas redaktsioonitoimkonna esitatud eelnõu redaktsiooni alusel 16. istungil (22. novembril). Järgnevate istungite jooksul hääletati toimkondade ja assamblee liikmete esitatud apellatsioone. Iga uue istungi eel esitas redaktsioonitoimkond eelnõu uue redaktsiooni. Viimane selline arutelu, kus toimus ka kolmanda lugemise viimaste apellatsioonide hääletamine, leidis aset 20. istungil (13. detsembril). Samal istungil moodustati uus toimkond põhiseaduse rakendussätete koostamiseks. Assamblee täiskogu hääletas 13. detsembril 1991 kolmanda lugemise lõpus põhiseaduse eelnõu avalikustamise ja sellele eksperthinnangute küsimise poolt. Põhiseaduse Assamblee 13. detsembri põhiseaduse eelnõu avaldati 21. detsembril 1991 ajalehes Rahva Hääl. Tulenevalt ülemnõukogu 5. detsembri otsusest tuli assambleel koostada ülevaade avalikustamise käigus laekunud ettepanekutest ja märkustest ning esitada see ülemnõukogule.
Redaktsioonitoimkonna ja ekspertgrupi koostöö
Ülemnõukogu 16. jaanuari 1992. a istungil esitas ülemnõukogu saadik ja assamblee teine asejuhataja Ülo Uluots ülemnõukogule otsuse eelnõu Põhiseaduse Assamblee tegevuse lõpetamise kohta. Uluotsa arvates ei olnud assamblee võimeline arvesse võtma eelnõu avaldamise järel rahvalt laekunud arvamusi ja töö eelnõuga pidanuks lõpule viima riigiõiguse ekspertidest moodustatud töörühm, kes oleks võtnud arvesse rahva hulgast tulnud arvamused ja esitanud need ülemnõukogule otsustamiseks.
Ülemnõukogu õiguskomisjoni esimees ja Põhiseaduse Assamblee juhataja Tõnu Anton esitas õiguskomisjoni nimel 16. jaanuaril 1992 ülemnõukogule alternatiivse otsuseprojekti. Ülemnõukogu eelistas hääletamisel Põhiseaduse Assamblee tegevuse lõpetamise otsuse eelnõule õiguskomisjoni esitatud eelnõu. Ülemnõukogu 16. jaanuari 1992. a otsusega tehti Põhiseaduse Assambleele ülesandeks viia koostöös Eesti Vabariigi justiitsministri Jüri Raidla juhitava ekspertgrupi ja teiste ekspertidega põhiseaduse eelnõusse vajalikud muudatused ja täiendused enne selle üleandmist ülemnõukogule.
Olgugi et otsus koostöö tegemiseks langetati 16. jaanuaril 1992, oli tegelik koostöö assamblee redaktsioonitoimkonna ja Jüri Raidla juhitud ekspertgrupi vahel alanud juba 11. jaanuaril 1992. Koostöö toimus redaktsioonitoimkonna koosolekutena, kus osalesid ekspertgrupi liikmed ja ka toimkondade esindajad. Koosolekutel töötati välja assamblee põhiseaduse eelnõu täiendused, muudatused ning Jüri Raidla juhitava ekspertgrupi alternatiivsed muudatusettepanekud arutamiseks ja hääletamiseks assamblee täiskogus.
Ajal, mil redaktsioonitoimkonna ja ekspertgrupi koosolekutel arutati põhiseaduse eelnõu täiendus- ja muudatusettepanekuid, toimusid assamblee täiskogu 21.–23. istungil (10., 16. ja 17. jaanuaril) arutelud põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu üle, mis oli sel ajal veel kavandatud põhiseaduse eelnõu XVI peatükina.
Redaktsioonitoimkonna ja ekspertgrupi muudatusettepanekute hääletamine ning põhiseaduse eelnõu teksti heakskiitmine
Redaktsioonitoimkonna ja ekspertgrupi koostöö tulemusena valmis 6. veebruariks 1992 täiendusi, muudatusi ning ekspertgrupi alternatiivseid muudatusettepanekuid sisaldav põhiseaduse eelnõu redaktsioon. Põhiseaduse Assamblee 24. istungil (6. veebruaril) ja 25. istungil (7. veebruaril) arutati ning hääletati täiskogul alternatiivsed muudatusettepanekud läbi.
Kuna ülemnõukogu antud teine tähtaeg (20. jaanuar) oli ületatud ning kõige rohkem vaidlusi oli seotud eelnõu viimase, XVI peatükiga (põhiseaduse rakendussätted), otsustas assamblee 26. istungil (14. veebruaril) eraldada selle omaette põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõuks. Põhiseaduse eelnõu kiideti 14. veebruaril 1992 assamblees heaks ning anti assamblee juhataja poolt ülemnõukogule üle 18. veebruaril 1992.
Põhiseaduse rakendusseaduse eelnõu arutelu ja põhiseaduse eelnõu viimistlemine
Põhiseaduse Assamblee kiitis 27. istungil (28. veebruaril) heaks ka põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu ning otsustas selle esitada nii ülemnõukogule kui ka Eesti Kongressile. Lisaks otsustas assamblee eraldi esitada ülemnõukogule ja Eesti Kongressile rakendusseaduse sätte teksti, mis käsitles kommunistliku partei endiste kõrgemate ametnike kodanikuõiguste ajutist piiramist, eesmärgiga lasta rahvahääletusel selle regulatsiooni vastuvõtmise üle otsustada.
Ülemnõukogu asus 19. märtsi 1992. a otsusega põhiseaduse eelnõu ja põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu rahvahääletusele esitamise kohta seisukohale, et assamblee esitatud põhiseaduse eelnõu tugineb veel liiga vähe Eesti rahva ja poliitiliste jõudude üksmeelele, et seda rahvahääletusele panna. Ülemnõukogu tegi Põhiseaduse Assambleele ülesandeks jätkata tööd põhiseaduse eelnõuga.
Põhiseaduse Assamblee jätkuv töö pidi hõlmama ka ülemnõukogu saadikute poolt
67. istungjärgul (16.–19. märtsil) põhiseaduse eelnõu kohta tehtud märkuste ja ettepanekute läbiarutamist. Eelnõu läbitöötatud teksti ülemnõukogule esitamise tähtajaks seati 13. aprill 1992. Põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu ja Põhiseaduse Assamblee poolt rahvahääletusele pakutava täiendava küsimuse kohta otsustas ülemnõukogu lasta justiitsministeeriumil läbi viia juriidiline ekspertiis, mille tulemused ja omapoolsed ettepanekud tuli ülemnõukogule esitada 13. aprilliks 1992.
Sellele vastas Eesti Kongress 22. märtsi 1992. a otsusega, et „[k]ui Eesti Vabariigi Ülemnõukogu ei suuda 16. aprilliks 1992 võtta vastu otsust Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu rahvahääletusele paneku ja Riigikogu valimiste kohta, korraldab Eesti Kongress põhiseaduse referendumi koos küsimusega ülemnõukogu volituste lõpetamise kohta ja viib läbi Riigikogu valimised“.
Ülemnõukogu 19. märtsi 1992 otsusest lähtuvalt kogunes Põhiseaduse Assamblee 28. istungiks (27. märtsil), 29. istungiks (3. aprillil) ja 30. istungiks (10. aprillil). Hääletati redaktsioonitoimkonna poolt arutamisele esitatud ülemnõukogu märkusi ja ettepanekuid ning Jüri Raidla ekspertgrupi alternatiivseid muudatusettepanekuid. Hääletati ka põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu puudutavaid ettepanekuid.
Põhiseaduse Assamblee juhatus andis muudatustega põhiseaduse eelnõu ja põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu ülemnõukogule üle 13. aprillil 1992.
Ülemnõukogu paneb eelnõud rahvahääletusele
Ülemnõukogu tegi 20. aprillil 1992 otsuse panna Põhiseaduse Assamblee 13. aprillil 1992 esitatud põhiseaduse eelnõu rahvahääletusele.
Põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu otsustas aga ülemnõukogu panna rahvahääletusele vastavalt enda 13. mai 1992. a otsusele muudetud kujul. Muuhulgas jäeti välja säte kommunistliku partei endiste kõrgemate ametnike kodanikuõiguste ajutise piiramise kohta. Soovituse jätta säte rahvahääletusele esitamata oli andnud justiitsministeeriumi läbiviidud juriidiline ekspertiis.
Rahvahääletusel, mis toimus 28. juunil 1991, osales 446 708 (66,8 protsenti) hääleõiguslikku Eesti kodanikku, kes olid rahvahääletuse toimumise päeval vähemalt 18-aastased. Põhiseaduse ja põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõude poolt hääletas 407 867 (91,9 protsenti) ja vastu 36 147 (8,1 protsenti) kodanikku.
Riigi Teataja järgi jõustusid Eesti Vabariigi põhiseadus ja Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seadus 3. juulil 1992.