PÕHISEADUSE ASSAMBLEE MOODUSTAMISE JA TEGEVUSEGA SEOTUD LÜHIKRONOLOOGIA
Eellugu
Kaks esinduskogu, kes moodustasid Põhiseaduse Assamblee, olid Eesti Vabariigi Ülemnõukogu ning Eesti Kongress.
Eesti Kongressi moodustamine toimus rahvaalgatuse korras. Kongress valiti 1990. aasta 24. veebruarist 1. märtsini Eesti Vabariigi kodanikkonna esinduskoguna. Lisaks hääleõiguslikele liikmetele osalesid kongressi töös ka sõnaõiguslikud saadikud, kes olid valitud Eesti kodakondsuse taotlejaks registreeritud isikute poolt. Valimistel juhinduti Eesti Vabariigi kodanike maakonnakomiteede konverentsil 1990. aasta 6. jaanuaril vastu võetud ja ajakirjanduses avaldatud Eesti Kongressi valimiste eeskirjast. Kuigi Eesti Kongressi radikaalsem tiib seda nõudis, ei võtnud Eesti Kongress endale riigivõimu volitusi.
105-liikmeline Eesti NSV Ülemnõukogu XII koosseis valiti 1990. aasta 18. märtsil vastavalt Eesti NSV Ülemnõukogu valimisseadusele. 101 liiget valiti üksiku ülekantava hääle meetodil valimiste ajal Eestisse sissekirjutatud elanike poolt. Ülejäänud 4 saadikut valiti kinnistes valimisringkondades nõukogude armee ja sõjalaevastiku väeosade territooriumil elavate sõjaväelaste ja nende perekonnaliikmete poolt.
Eesti Kongress sätestas 1990. aasta 11. märtsi deklaratsiooniga „Seadusandliku riigivõimu taastamine Eesti Vabariigi maa-alal“, et iseseisev ja sõltumatu Eesti Vabariik tuleb taastada anneksiooni tühistamise, okupatsioonivägede väljaviimise ja kõrgeima riigivõimu üleandmise teel Eesti Vabariigi põhiseaduslikule rahvaesindusele, viidates seejuures asjaolule, et Eesti Kongress ei ole põhiseaduslik riigiorgan.
Kõrgemaks riigivõimuorganiks ning ühtlasi ainsaks seadusandlikuks võimuorganiks oli Ülemnõukogu, kes 1990. aasta 29. märtsi otsusega Eesti riiklikust staatusest kinnitas, et Eesti on okupeeritud olekus, kuid tema riiklik järjepidevus kestab de jure edasi. Nimetatud otsusega kuulutati Eestis välja üleminekuperiood, mis pidi lõppema Eesti Vabariigi põhiseaduslike riigivõimuorganite moodustamisega.
1990. aasta 30. märtsi deklaratsiooniga „Eesti NSV Ülemnõukogu ja Eesti Kongressi koostööst” tunnustas Ülemnõukogu Eesti Kongressi kui Eesti Vabariigi kodanikkonna esinduskogu ja otsustas teha temaga koostööd Eesti riikliku iseseisvuse saavutamiseks.
1990. aasta 8. mai Ülemnõukogu otsusega Seadus Eesti sümboolikast võeti riigi nimena tarvitusele Eesti Vabariik, lõpetati Eesti NSV nimetuse, lipu, vapi ja hümni kasutamine ning otsustati taaskehtestada 1938. aasta põhiseaduse paragrahvid 1, 2, 4–6:
§ 1. Eesti on iseseisev ja sõltumatu vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas.
§ 2. Eesti riigi maa-ala on lahutamatu tervik.
§ 4. Eestis on jõus ainult tema oma asutiste poolt kehtimapandud seadused. Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud eeskirjad kehtivad Eestis õigusliku korra lahutamatute osadena. Keegi ei või end vabandada seaduse mitteteadmisega.
§ 5. Eesti riigikeeleks on eesti keel.
§ 6. Eesti riigivärvideks on sinine, must ja valge. Riigilipu ja riigivapi kuju määrab seadus.
Eesti Kongressi 27. oktoober 1990. aasta otsusega Eesti Vabariigi põhiseadusliku riigikorra taastamisest rõhutati: „Et 1938. aasta põhiseadus ei ole pärast viitkümmend okupatsiooniaastat täiest mahus rakendatav, ei tähenda see Põhiseaduse juriidilise kehtivuse tühistamist ning teda tuleb rakendada kooskõlas olemasolevate võimalustega.“
1991. aasta 31. jaanuari Ülemnõukogu otsusega referendumi korraldamise kohta Eesti Vabariigi iseseisvuse taastamise küsimuses viidi sama aasta 3. märtsil elanikkonna tahte väljaselgitamiseks läbi rahvahääletus. 1 144 309 valijate nimekirjadesse kantud isikust osales rahvahääletusel 949 354 inimest, neist 737 964 vastas jaatavalt küsimusele: „Kas Teie tahate Eesti Vabariigi riikliku iseseisvuse ja sõltumatuse taastamist?“ (eitavaid vastuseid oli 203 199).
Eesti Komitee Eesti Kongressi täidesaatva juhtorganina kutsus 1991. aasta 19. augusti pöördumisega Eesti Vabariigi Ülemnõukogu, Eesti Vabariigi Valitsuse, kõikide eestimeelsete erakondade ja liikumiste esindajate poole üles kõikide eestimeelsete jõudude kiirele, ühisele ja kooskõlastatud tegevusele rahvuslike huvide kaitsel. Eesti Komitee tegi ettepaneku tegevusühtsuse saavutamiseks korraldada viivitamatult ühine nõupidamine.
Järgnenud Eesti Kongressi ja Ülemnõukogu ühise koostöö tulemusel võttis Ülemnõukogu 1991. aasta 20. augustil, NSV Liidus toimuva riigipöördekatse teisel päeval, võttis Ülemnõukogu vastu otsuse Eesti riiklikust iseseisvusest, millega kinnitati Eesti iseseisvust ja otsustati kokku kutsuda Põhiseaduslik Assamblee. Otsuse punkt 2 nägi ette, et Eesti Vabariigi põhiseaduse väljatöötamiseks ning rahvahääletusele esitamiseks tuleb moodustada Põhiseaduslik Assamblee, mille koosseis kujundatakse Eesti Vabariigi kõrgeima seadusandliku riigivõimuorgani Eesti Vabariigi Ülemnõukogu ning Eesti Vabariigi kodanikkonna esinduskogu Eesti Kongressi liikmete hulgast valitud delegaatidest.
Eesti Komitee kinnitas 20. augusti 1991. aasta otsusega toetust Eesti Komitee ja Eesti Ülemnõukogu liikmetest pariteetsetel alustel ühise kogu moodustamisele.
Põhiseaduse Assamblee moodustamine
1991. aasta 3. septembril võttis Ülemnõukogu oma 20. augusti otsusele viidates vastu kaks otsust: otsus Põhiseadusliku Assamblee valimistest ning otsus Eesti Vabariigi Põhiseadusliku Assamblee tööülesannetest ja töökorraldusest. Otsus valimistest nägi ette, et Eesti Vabariigi Põhiseaduslik Assamblee on 60-liikmeline, moodustudes võrdselt kolmekümnest Eesti Vabariigi Ülemnõukogu liikmest ja kolmekümnest Eesti Kongressi liikmest. Kandidaatide ülesseadmine oli vaba. Eesti Vabariigi Ülemnõukogu ja Eesti Kongressi ühisliikmed võisid omal valikul kandideerida vaid ühes esinduskogus.
Otsuses tööülesannetest ja töökorraldusest määratleti Põhiseaduslik Assamblee normiloova õiguseta organina, kelle ülesanne oli välja töötada Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu. Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu Ülemnõukogule esitamise tähtaeg määrati 1991. aasta 15. novembriks. Ülemnõukogule pidi Põhiseaduslik Assamblee esitama põhiseaduse eelnõu, mille esitamist pooldab enamik Assamblee liikmeid. Eelnõu rahvahääletusele paneku otsustajaks nähti ette Ülemnõukogu.
1991. aasta 9. septembril võttis Ülemnõukogu vastu otsuse Eesti Vabariigi Põhiseadusliku Assamblee valimistulemuste kinnitamise kohta.
Oma esimesele istungile kogunes assamblee 1991. aasta 13. septembril. Assamblee juhatajaks valiti Tõnu Anton, esimeseks asejuhatajaks Lauri Vahtre ja teiseks asejuhatajaks Ülo Uluots. Samas moodustati seitse teematoimkonda:
I toimkond: preambula, üldsätted, rahvas, kuni 11. istungini ka seadusandlus ja põhiseaduse muutmine;
II toimkond: põhiõigused, vabadused ja kohustused;
III toimkond: riigikogu, valitsus ja riigieelarve, alates 11. istungist ka seadusandlus ja põhiseaduse muutmine;
IV toimkond: riigipea ja välislepingud;
V toimkond: riigikaitse;
VI toimkond: kohus, riigikontroll ja õiguskantsler;
VII toimkond: omavalitsused.
Põhiseaduse Assamblee tegevus
Teisel istungil 20. septembril kinnitati Põhiseadusliku Assamblee reglement. Reglemendi kohaselt algas assamblee iganädalane töö, mis toimus nii täiskogu kui teematoimkondade koosolekutena, reedeti alates kella üheteistkümnest ja laupäeviti kella kümnest. Assamblee juhatuse korralised koosolekud, millest võtsid osa ka toimkondade esindajad, toimusid neljapäeviti.
Teisel istungil tutvustati esimest assambleele esitatud põhiseaduse eelnõu. Koostajateks olid Jüri Kaljuvee, Indrek Koolmeister, Tiit Käbin, Rein Lang, Enn Markvart, Jüri Põld, Jüri Raidla, Märt Rask, Heinrich Schneider, Edgar Talvik, Eerik-Juhan Truuväli ja Raivo Vare.
Teisena esitati Sirje Endre, Hando Runneli, Ülo Seppa ja Enn Tarto poolt põhiseaduse eelnõuna 1937. aastal Rahvuskogu poolt koostatud ning 1938. aasta 1. jaanuaril jõustunud Eesti Vabariigi põhiseaduse tekst.
Järgnevalt esitati veel: assamblee liikme Linnart Mälli poolt Ando Lepsi koostatud Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu, assamblee liikmete Jüri Adamsi, Ants Ermi, Eve Pärnaste ning Vardo Rumesseni poolt Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu, mille koostajateks olid Jüri Adams, Rein Arjukese, Ants Erm, Viktor Korrovits, Linnart Mäll, Viktor Niitsoo, Eve Pärnaste, Vardo Rumessen, Vello Salum, Ülo Seppa; assamblee liikme Peet Kase poolt Kalle Kulboki koostatud Eesti põhiseaduse eelnõu.
Põhiseaduse Assamblee 5. istungil (11. oktoobril) hääletati, milline eelnõu võetakse assamblee edasise töö aluseks. Peet Kask võttis enda esitatud eelnõu tagasi. Ülejäänud eelnõude suhtes viidi läbi mitu hääletusvooru, mille tulemusena otsustati aluseks võtta Jüri Adamsi, Ants Ermi, Eve Pärnaste ning Vardo Rumesseni esitatud eelnõu.
Põhiseaduse eelnõu esimene lugemine, kus toimkondade esimehed esinesid ettekannetega oma toimkonna arutada antud teemaplokkide kohta, toimus 6. istungil (18. oktoobril).
Põhiseaduse teine lugemine, kus arutati läbi põhimõttelist otsustamist vajavaid küsimusi ning esitati muudatus- ja täiendusettepanekuid, toimus 7. istungist (25. oktoobril) kuni 15. istungini (16. novembril).
Toimkondade töö ühtlustamiseks moodustati 13. istungil (8. novembril) redaktsioonitoimkond.
Redaktsioonitoimkonna esitatud eelnõu alusel algas 16. istungil (22. novembril) kolmas lugemine. Järgnevate istungite käigus hääletati läbi assamblee liikmete esitatud apellatsioonid, igaks uueks istungiks esitas redaktsioonitoimkond uue redaktsiooni. Viimane selline arutelu koos viimaste apellatsioonide läbihääletamisega leidis aset 20. istungil (13. detsembril). Samas moodustati uus toimkond põhiseaduse rakendussätete koostamiseks.
Ülemnõukogu 1991. aasta 5. detsembri otsusega Põhiseaduse Assamblee edasisest tegevusest anti 15. novembri asemel uus tähtaeg – 1992. aasta 20. jaanuar. Assambleele tehti ülesandeks esitada selleks ajaks põhiseaduse ning põhiseaduse rakendusseaduse eelnõu.
1992. aasta 16. jaanuaril tehti Ülemnõukogu otsusega Põhiseaduse Assamblee töö kohta assambleele ülesandeks muuta ja täiendada põhiseaduse eelnõu koostöös justiitsminister Jüri Raidla juhitud ekspertgrupi ja teiste ekspertidega enne eelnõu lõplikku üleandmist Ülemnõukogule.
Praktikas toimus koostöö redaktsioonikomisjoni, ekspertgrupi ja toimkondade esimeeste ühiskoosolekute vormis.
Järgmistel istungitel arutati Rahva Hääles 1991. aasta 21. detsembril avaldatud eelnõu kohta laekunud arvamusi, põhiseaduse 16. rakenduspeatüki (millest hiljem sai põhiseaduse rakendamise seadus) sisu ning põhimõttelisi vaidlusi, milles Jüri Raidla ekspertgrupp ja redaktsioonitoimkond üksmeelele ei jõudnud.
Eelnõude ja lisaküsimuse heakskiitmine ja üleandmine Ülemnõukogule
Kuna Ülemnõukogu poolt antud teine tähtaeg oli ületatud ning kõige rohkem vaidlusi oli seotud eelnõu viimase, 16. peatükiga, mis käsitles põhiseaduse rakendamist, siis otsustas assamblee eraldada see omaette rakendusseaduse eelnõuks. Põhiseaduse eelnõu kiideti heaks 26. istungil (14. veebruaril) ning anti assamblee juhataja poolt Ülemnõukogule üle 1992. aasta 18. veebruaril. 27. istungil (28. veebruaril) kiitis Assamblee heaks ka põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu ning otsustas selle põhiseaduse eelnõu juurde esitamiseks üle anda nii Ülemnõukogule kui ka Eesti Kongressile. Eraldi lisaküsimusena rahvahääletusele esitamiseks otsustati Ülemnõukogule ja Eesti Kongressile üle anda kommunistliku partei endiste kõrgemate ametnike kodanikuõiguste ajutist piiramist käsitleva paragrahvi tekst (nn § 8 – Põhiseaduse Assamblee täiskogu 27., 28. ja 30. istungil viitasid sõnavõtjad PA poolt rahvahääletusele esitatavale lisaküsimusele kui §-le 8. Üheski seaduseelnõu tekstis lisaküsimus paragrahvina 8 ei kajastunud).
Pinged kogude sees ja vahel
Ülemnõukogus olid nii põhiseaduse kui iseäranis rakendusseaduse suhtes tugevad eriarvamused, mille väljenduseks on ka Ülemnõukogu 1992. aasta 19. märtsi otsus põhiseaduse eelnõu ja põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu rahvahääletusele esitamise kohta. Otsusega pidas Ülemnõukogu Põhiseaduse Assamblee poolt esitatud põhiseaduse eelnõu veel liiga vähe Eesti rahva ja poliitiliste jõudude üksmeelele tuginevaks, et seda rahvahääletusele panna. Ülemnõukogu tegi Põhiseaduse Assambleele ülesandeks jätkata tööd põhiseaduse eelnõuga. Põhiseaduse Assamblee jätkuv töö pidi hõlmama ka Ülemnõukogu saadikute poolt 67. istungjärgul põhiseaduse eelnõu kohta tehtud märkuste ja ettepanekute läbiarutamist. Eelnõu läbitöötatud teksti Ülemnõukogule esitamise tähtajaks seati 13. aprill 1992. Põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu ja Põhiseaduse Assamblee poolt rahvahääletusele pakutava täiendava küsimuse (nn § 8) osas otsustas Ülemnõukogu lasta Eesti Vabariigi justiitsministeeriumil läbi viia juriidiline ekspertiis, mille tulemused ja omapoolsed ettepanekud tuli Ülemnõukogule esitada 1992. aasta 13. aprilliks. Ülemnõukogu nägi 19. märtsi otsuse viimase punktina ette, et hiljemalt ühe nädala jooksul tuleb Põhiseaduse Assamblee poolt Ülemnõukogule esitatud põhiseaduse eelnõu ja põhiseaduse rakendamise eelnõu tekstid ning Ülemnõukogu poolt moodustatud juristide ekspertgrupi alternatiivettepanekud avaldada ajalehtedes Rahva Hääl ja Estonija. Ülemnõukogu määras Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu ja põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu rahvahääletuse toimumise ajaks 1992. aasta maikuu.
Järgnevalt algas kahe kogu vahel eelnõude üle terav poliitiline diskussioon. Eesti Kongress süüdistas Ülemnõukogu venitamises. 22. märtsi otsusega kuulutas Eesti Kongress, et kui Eesti Vabariigi Ülemnõukogu ei suuda 16. aprilliks 1992 võtta vastu otsust Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu rahvahääletusele paneku ja Riigikogu valimiste kohta, korraldab Eesti Kongress põhiseaduse referendumi koos küsimusega Ülemnõukogu volituste lõpetamise kohta ja viib läbi Riigikogu valimised.
Assamblee eelviimasel 29ndal (3. aprillil) ja viimasel 30ndal istungil (10. aprillil) arutati Ülemnõukogu saadikute, ekspertgrupi ja redaktsioonitoimkonna ettepanekuid. Lisaks põhiseaduse ja selle rakendusseaduse eelnõudele toonitati jätkuvalt otsust panna eraldi rahvahääletusele lisaküsimus rakendusseaduse sätte kohta, mille järgi oleks piiratud endise kommunistliku partei juhtivtegelaste kandideerimisõigust (nn § 8). Oma tegevuse lõpuks koostas Assamblee läkituse rahvale.
Ülemnõukogu paneb eelnõud rahvahääletusele
1992. aasta 20. aprilli otsusega Põhiseaduse Assamblee poolt esitatud põhiseaduse eelnõu kohta otsustas Ülemnõukogu panna põhiseaduse eelnõu rahvahääletusele Põhiseaduse Assamblee poolt 13. aprillil 1992 esitatud redaktsioonis.
Põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu aga muudeti (muuhulgas jäeti välja kommunistliku partei endiste kõrgemate ametnike kodanikuõiguste ajutist piiramist puudutava paragrahvi tekst – nn § 8) ning pandi rahvahääletusele vastavalt Ülemnõukogu 13. mai otsusele Ülemnõukogus kujundatud ja 13. mail 1992 heakskiidetud redaktsioonis.
1992. aasta 28. juuni rahvahääletusel andis põhiseaduse ja rakendusseaduse eelnõude poolt hääle 407 867, vastu oli 36 147 kodanikku (jah – 91,9% häältest; ei – 8,1% häältest).
Põhiseaduse jõustumine ja avaldamine
Põhiseaduse jõustumise kuupäevaks on kõigis seni avaldatud tekstides, milles jõustumise kuupäev on ära toodud, märgitud 3. juuli 1992. Elektroonilisest Riigi Teatajast leiab põhiseaduse teksti lõpust õiendi, mille kohaselt põhiseaduse ja põhiseaduse rakendamise seaduse jõustumise kuupäev on Riigi Teataja väljaandja poolt märgitud Vabariigi Valimiskomisjoni 2.07.1992 otsuse alusel. Erialases kirjanduses on siiski peetud diskussiooni teemal, kas Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seaduse paragrahvide 1 ja 9 grammatilisel tõlgendamisel peaks põhiseaduse jõustumise kuupäevaks pidama hoopis 29. juunit 1992.
Omaette vaidluskoht on olnud ka küsimus jõustunud ja avaldatud põhiseaduse teksti ehtsusest. Põhiseaduse § 3 lg 2 kohaselt tuleb ka rahvahääletusel vastuvõetud seadused avaldada, kusjuures rahvahääletusel vastuvõetud tekstiks on just see tekst, mille rahvas hääletamisel aluseks võttis.
Rahvahääletuse jaoks ajalehes Rahva Hääl 28. mail 1992 avaldatud põhiseaduse eelnõu, 1992. aasta 6. juulil Riigi Teataja 26. numbris avaldatud põhiseadus ja 1993. aasta Riigikantselei poolt eriväljaandena avaldatud põhiseadus ei ole ükski tekstilt identne (vt põhiseaduse eelnõu teksti ehtsuse küsimuses täpsemalt J. Põld „Missugune Põhiseaduse tekst on ehtne?“ Juridica 1993, nr 2, lk 32–33). Väidetud on ka, et Põhiseaduse Assamblee 13. aprilli 1992 redaktsioonis Ülemnõukogu poolt heakskiidetud põhiseaduse eelnõu tekst ja 28. mail 1992 ajalehes Rahva Hääl avaldatud põhiseaduse tekst ei ole identsed (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee 1997, lk 12).
Alatest 25. juunist 2007 on põhiseaduse tekstile lisatud õiend, mille kohaselt vastab õiendiga varusatud põhiseaduse tekst 28. mail 1992. aastal rahvahääletusele pandud ja ajalehes Rahva Hääl avaldatud Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu tekstile. Samasisuline õiend on lisatud ka põhiseaduse rakendamise seaduse tekstile. Vastavalt riigisekretäri 19. juuni 2007. aasta resolutsioonile nr 07-02990 parandati elektroonilises Riigi Teatajas avaldatud Eesti Vabariigi põhiseaduse tekstis viis ilmset trükiviga, võrreldes ajalehes Rahva Hääl avaldatud tekstiga.