Intervjueerinud ja koostanud Marge-Reet Usk
Keeletoimetanud Katrin Ringo

Palun jagage mälestusi põhiseaduse eelnõu töögrupi moodustamisest.

Sellel töögrupil tekkimisel on „pärislugu“ ja oli ka n-ö eellugu. Eellugu küpses1991. aasta kevadtalvel, kui ma olin justiitsministrina sõna otseses mõttes hädas. Väga palju õigusreforme oli juba ettevalmistamisel, nimetagem siinkohal vaid omandireformi ja maareformi ning põhimõttelisi muudatusi meie riikluse toimimises, mis kõik nõudsid õigusriiklikule lähenemisele kohast normatiivset baasi. Kuid uutel seadustel, mis oli vaja välja töötada, ei olnud telge. Praktikas de facto kehtivat põhiseadust ei olnud, kuigi de jure oli 1938. aasta põhiseadus jõus. 8.05.1990 rakendas Ülemnõukogu seadusega Eesti sümboolikast viit kõige olulisemat 1938. aasta põhiseaduse paragrahvi.1 Need paragrahvid manifesteerisid iseseisvuse poole liikumise alused, kuid need ei olnud seadusandluse jaoks piisavat raamistikku loovad. Üleminekuperioodil ei olnud võimalik teha konstitutsioonilist akti, mis oleks olnud tuleviku jaoks jääva suurusega. Sestap tegi Ülemnõukogu Presiidium otsustuse, et tuleks välja töötada õigusakt tingnimetusega ajutine põhiseadus. Pandi kokku töögrupp, mida asus juhatama Tiit Käbin. Mitmed tulevase minu töögrupi liikmed, sealhulgas ka ma ise, olid Käbini töögrupi liikmed. Augustis 1991 hakkas Käbini töögrupp intensiivselt tööle. Mõnedes üksikutes küsimustes oli meil seetõttu ettevalmistustöö Põhiseaduse Assambleele esitatava eelnõu jaoks tehtud, kuid see oli väga kitsas ring. Käbini töögrupis jõudsime 1991. aasta 18. augustiks valmis ajutise põhiseaduse I peatüki teksti. Tollel ajal olime valitsuse Valgeranna suvilas. Pealtnäha tundub, et I peatükk on lihtne. Kuid kvaliteetse põhiseaduse jaoks on nii I peatüki kui ka preambuli puhul tegemist põhiseaduse aluspõhimõtetega ja tõlgendamise instrumentidega. Sealt hargnevad võtmed edasiseks tõlgendamiseks. Kuuldes putšist, töö Valgerannas katkes. Järgnesid otsustavad ja ärevad päevad Toompeal. Eesti iseseisvuse taaskinnitamisega 20.08.1991 moodustati ka Põhiseaduslik Assamblee. Ääremärkuse korras olgu öeldud, et terminitel on mõnikord omadus vigaselt välja kukkuda. Keegi juristidest ega keeleinimestest ega kogenud poliitikutest ei pannud 20. augustil 1991. tähele, et terminoloogiliselt ei ole assamblee põhiseaduslik. Olgu märgitud, et täpselt samamoodi ei ole olemas põhiseaduslikku kriisi. See justkui tähendaks, et kriis on põhiseaduses ettenähtud või äärmisel juhul sellega kooskõlas, mis oleks nonsens. Põhiseadusliku Assamblee nimetus muudeti hiljem Põhiseaduse Assambleeks. Põhiseadusliku kriisi termin vaevalt et meie käibest kaob, kuna tegemist on sügavalt juurdunud keelendiga.

Põhiseaduse eelnõu töögrupi ehk nn Raidla grupi tekkimise pärislugu hargnes mõned päevad pärast Põhiseaduse Assamblee moodustamist. Tõnu Anton oli Ülemnõukogu õiguskomisjoni esimees, mina justiitsminister – tervel perioodil 1990 – 1992 tegime tihedat ja väga head koostööd. Koridorivestluses ütles Tõnu Anton mulle, et „Tead, Jüri, meil on probleem: Põhiseaduse Assambleel ei ole eelnõu, mida hakata arutama.“ Ta tegi ettepaneku, et võtaksin õigusteadlased kokku, moodustaksin töögrupi ja kirjutaksin eelnõu, mida assamblee saaks hakata arutama. Sellel hetkel ma ei mõelnud, kas see eelnõu peaks olema põhiseaduse kirjutamise aluseks või mitte. Entusiasm oli tollal meeletu. Kogusin kokku enamiku parimaid konstitutsioonilise õiguse asjatundjaid, moodustasin neist akadeemiliselt kokku sobiva töögrupi ning sõitsime Lohusallu.

Millised on teie mälestused põhiseaduse eelnõu väljatöötamise protsessist ja selle eelnõu rollist Põhiseaduse Assamblees?

Lohusalus algas meeletu tempoga töö. Lubasin Tõnu Antonile, et 19. septembril kell 21.00 annan Kadriorus eelnõu üle. Lohusalus elati kohapeal, töö käis päeval ja öösel. Pidin tooma täiendavat ressurssi trükimasina ja trükkija näol. Eelnõu ei olnud lõppkokkuvõttes justiitsministeeriumi robotroniga tehtud, nagu on väidetud – see algeline arvuti läks lihtsalt katki. Vaid teatavas ulatuses sai kasutada justiitsministeeriumi sekretariaati. Oleksin soovinud kogu see aeg Lohusalus olla ja töögrupiga koos tööd teha, aga kuna olin samal ajal justiitsminister ja elasin Pärnu-Jaagupis, pidin ööd ja päevad olema ratastel marsruudil Tallinn – Pärnu-Jaagupi – Lohusalu. Siiski sain anda oma personaalse panuse eelnõusse, mille üle tunnen ma erilist head meelt. 19. septembril kell 20.55 jõudsin Kadriorgu. Järgmisel päeval läks eelnõu Põhiseaduse Assamblee laudadele. 20.09.1991 oli eelnõu tutvustamiseks assamblees minu esimene ettekanne.

Mind ja kaudselt ka meie gruppi on konkureerivate oponentide poolt süüdistatud just kui meie grupp saavutanuks võrreldes teiste assambleele esitatud eelnõudega mingisuguse ajalise edumaa kuni sinnamaale välja just kui me tahtnuks oma eelnõu saada põhiseaduse välja töötamise aluseks ilma Põhiseaduse Assamblees korraldatava konkureeriva hääletamiseta. Tegelik pilt kujunes edumaa kontekstis täpselt vastupidiseks. Meie töögrupp ei saavutanud teiste eelnõude ees mitte mingit edumaad, vaid kaotas võimaluse teistega võrdsetel tingimustel konkureerida. Me täitsime meile antud ülesande viieminutilise täpsusega, hiljem selgus, et omapoolse ohverduse hinnaga – 20. septembril 1991 oli meie grupi eelnõu assamblee laudadel ja assamblee sisuline töö võis alata. Paraku oli Raidla töögrupi jaoks aeg lukku löödud, samas kui konkureerivate eelnõude koostajad võisid rahulikult veel kümme päeva tööd teha.

Kui me oleksime 19. septembri õhtul teadnud, et assamblee kavatseb järgmisel päeval, st 20. septembril oma reglemendi vastuvõtmisega kehtestada eelnõude esitamise tähtajaks 1. oktoobri 1991, siis oleksime meiegi hea meelega kasutanud seda kümmet päeva oma eelnõu viimistlemiseks ja mõningate vigade parandamiseks ning assamblee liikmetega lävimiseks mõistmaks, millised on assamblee soodumused ja suundumused. Olgu märgitud, et assamblee isegi pikendas oma reglemendi projektis algselt kirja pandud eelnõude esitamise tähtaega 25. septembrilt 1. oktoobrile. Vaatamata sündmuste kummalisele arengule tegin ma vastavalt varem kokku lepitule 20. septembril ja 27. septembril 1991. a Põhiseaduse Assambleele kaks põhjalikku ettekannet meie töögrupi eelnõu tutvustamiseks ning vastasin assamblee liikmete arvukatele küsimustele. Minu ettekanded langesid kenasti sellesse aega, kui mõne konkureeriva eelnõu ette valmistamine alles täie jõuga käis. Seega olid meie eelnõu sätted konkurentide silmade all ja meie eelnõu mõtted konkurentide kõrvades, kui nad oma eelnõu esitamiseks ette valmistasid.

Paraku oli 19. septembri tähtaja suhtes antud lubadus selline, mida mina ja meie töögrupp ei oleks murdnud ka siis, ma teadnuksin 19. septembri õhtul, mis meid ees ootab. Lisaks vastutustundele väärib meenutamist, et me töötasime tollal ikka eriti õhinapõhiselt.

Tõnu Anton seadis ajaloolise õigluse jalule Õigusteadlaste päevadel 6. oktoobril 2022, kui ta avalikult minu ja Raidla töögrupi ees vabandas.2 Tema vabanduse taust seisneb ju just nimelt selles, et assamblee võttis meie grupilt võimaluse võrdsetel alustel võistlemiseks, kuna meil polnud 19. septembri 1991 õhtul aimugi sellest, et tegelik eelnõude esitamise tähtaeg saabub märksa hiljem. Tõnu vabandus tähendas minu jaoks seda, et 19. septembril 1991 meie töögrupi poolt tehtud professionaalne ja inimlik eneseohverdus läks asja ette. Ma olen Põhiseaduse Assamblee juhatajale Tõnu Antonile tänulik tema ennastohverdava vabanduse eest.

Vaatamata sellele, et assamblee ei võtnud Raidla grupi eelnõu oma töö aluseks, on meie eelnõu kehtivas põhiseaduses selgelt tuntav. Siin kohal viitan Põhiseaduse Assamblee liikme Ülle Aaskivi artiklile kogumikus „Põhiseaduse tulek“, 2002, kus ta kirjeldab, kuidas laua peal olid kaks eelnõu ning ei olnud sugugi harvad need juhused, kus paragrahvide viisi tõsteti assamblee teksti just Raidla eelnõu sätteid.3

Seda, kui palju on põhiseaduses Adamsi grupi eelnõu ja kui palju Raidla grupi eelnõu, ei tea mitte keegi, kuna seda on võimatu teada ja on ka võimatu teada saada. Ning tõtt öelda ei oma see ka mingit tähtsust. Lõpp-produkt on nagunii üdini Põhiseaduse Assamblee oma.

Millised on teie mälestused koostööst Põhiseaduse Assamblee redaktsioonitoimkonnaga?

Täpselt enam ei meenu, aga tõenäoliselt algas redaktsioonitoimkonna ja ekspertgrupi tööetapp informaalselt 1991. aasta detsembri teises pooles. Põhiseaduse eelnõu, mis läks 21.12.1991 üldsusele avaldamisele, ei olnud juriidiliselt piisava kvaliteediga. Tõnu Anton otsis minuga kontakti, et meie ekspertgrupp uuesti Põhiseaduse Assambleesse kaasata. Eksperdid ei tõrkunud redaktsioonitoimkonnaga liitumast. Meie pettumus oli vähenenud, paha tuju oli mööda läinud ja tunnetasime juristi professionaalse unistuse ja kohustuse ajaloolist hetke. Tunnetasime oma juriidilist ülesannet. Õiglase meenutuse korras nendin, et kui Raidla grupi eelnõu oleks 1991. aasta oktoobris võetud Põhiseaduse Assamblee töö aluseks, oleks see võinud tekitada täiendavaid poliitilisi pingeid Ülemnõukogu ja Eesti Kongressi vahel, sest meie eelnõu töörühma liikmeid peeti n-ö Ülemnõukogu meesteks. Ajaloolise tõe huvides kinnitan oma arusaamist ka sellest, et Adamsi grupi eelnõu aluseks võtmisega tegi Põhiseaduse Assamblee poliitilise valiku, mis lõppkokkuvõttes end õigustas.

Formaalselt algas meie ekspertgrupi koostöö Põhiseaduse Assambleega pärast 1992. aasta jaanuarikuus Ülemnõukogus toimunud dramaatilisi arenguid. Dramaatilise olukorra põhjuseks oli eeskätt poliitiline võitlus, aga ka tõsiasi, et Põhiseaduse Assamblee poolt 13. detsembril 1991 kinnitatud ja seejärel rahvale tutvumiseks ja arutamiseks avaldatud põhiseaduse eelnõu ei paistnud silma parima võimaliku õigusliku kvaliteediga. 13.01.1992 esitasid Sõltumatud Demokraadid Ülemnõukogule eelnõu, mille järgi tulnuks Põhiseaduse Assamblee tegevus lugeda lõppenuks alates 20. jaanuarist 1992 ja anda põhiseaduse eelnõu väljatöötamine üle Ülemnõukogule.4 Panime Tõnu Antoni ja Liia Hänniga seljad kokku, et Eesti tegeliku elu jaoks ettearvamatute tagajärgedega katastroofi ära hoida. Ülemnõukogu õiguskomisjon Tõnu Antoni juhtimisel esitas 14. jaanuaril 1992 otsuse eelnõu „Põhiseaduse Assamblee tööst“, mis nägi ette teha Põhiseaduse Assambleele ülesandeks viia koostöös Eesti Vabariigi justiitsministri J. Raidla poolt juhitava ekspertgrupiga ja teiste ekspertidega põhiseaduse eelnõusse vajalikud muudatused ja täiendused enne selle üleandmist Eesti Vabariigi Ülemnõukogule.5 Olukord oli dramaatiline. Dramaatilised olid ka minu kui justiitsministri sõnad Ülemnõukogule: „Põhiseaduse puudumine võib Eesti taas tekkinud ja taas tärkavale riiklusele kujuneda hukatuslikuks.“.6 Ma olin Ülemnõukogu mandaadiga justiitsminister, mistõttu minu seisukohtasid Ülemnõukogus ka suhteliselt laiapindselt aktsepteeriti. Ülemnõukogu otsustas, et Raidla töögrupp läheb Põhiseaduse Assamblee juurde ekspertgrupiks ja Põhiseaduse Assamblee esitab meie grupiga koostöös korrigeeritud eelnõu uuesti Ülemnõukogule. Seda lahendust sisaldav Tõnu Antoni formuleeritud eelnõu võeti 16.01.1992 Ülemnõukogus vastu7 ja sellega sai lahendatud katastroofimaiguline olukord Eesti riiklikus arengus ja poliitilises elus. Olgu märgitud, et sel ajal Liia Hänni poolt juhitava redaktsioonitoimkonna ja minu juhatatud ekspertgrupi koostöö juba käis täie auruga nii ööl kui päeval. Ühistöö redaktsioonitoimkonna ja ekspertgrupiga sai valmis 6.02.1992.

Samal ajal oli mul käimas isiklik tööalane poliitiline draama. Kolm Edgar Savisaare valitsuse ministrit, sealhulgas ka mina, olid 4.11.1991 Savisaarelt nõudnud terve valitsuse tagasiastumist. Savisaar ei nõustunud. Olin ise otsustanud, et astun nagunii tagasi. 1992. aasta jaanuarikuuks oli väljaspool valitsust välja töötatud majandusliku eriolukorra otsuse eelnõu, mille osas 16.01.1992 Ülemnõukogu ees ettekande tegemise ülesande andis Savisaar mulle ja majandusminister Jaak Leimannile. See oli viimane piisk minu poliitilisse karikasse. 17.01.1992 andsin kirjaliku avaldusega teada oma erru minekust.

Pole välistatud, et pingeline justiitsministri töö ja poliitilised vastasseisud Ülemnõukogus pärssisid minu tegevust eksperdina, seda eriti ajaliselt. Mäletan, et Rein Lang oli 1992. aasta jaanuari lõpupoole pahane, et eksperte kohtas redaktsioonitoimkonna koosolekutel üha harvemini. See pahameel oli õigustatud. Rollitunnetus oli 1992. aasta jaanuari lõpuks vähenema hakanud. Ekspertgrupp oli põhilise juriidilise töö selleks hetkeks ära teinud. Peamine erimeelsus ekspertgrupi ja Põhiseaduse Assamblee vahel oli presidendi valimise süsteem. Meil ei olnud põhjust ja me ei saanudki presidendi otsevalimise süsteemis enda seisukohta muuta. Me oleks sellisel juhul olnud silmakirjalikud. Seetõttu palusime alternatiivide fikseerimist ja Põhiseaduse Assamblees nende läbi hääletamist. Soovisime oma professionaalse positsiooni selgitamise jaoks olla kindlad, et tehtavad otsused on Põhiseaduse Assamblee otsused ja kui Põhiseaduse Assamblee alternatiive ei aktsepteeri, ei ole ekspertgrupp nende poliitiliste otsustega professionaalselt seotud. See on põhjus, miks me väga selgelt soovisime alternatiivide hääletamist. Kuna 6.02.1992 toimunud põhialternatiivide hääletamine näitas, et Põhiseaduse Assamblee otsus ekspertgrupi mitmete seisukohtadega kokku ei lange, leidsime, et meie juriidiline töö Põhiseaduse Assamblee juures on tehtud. See ei tähenda seda, et ekspertgrupi liikmed ei oleks edaspidi Põhiseaduse Assambleel aidanud toimetada ja väidelda. Näiteks, 16.03.1992 olin ma isiklikult taas Ülemnõukogu ees assamblee eelnõu kaitsmas. Jaak Jõerüüt küsis sellel istungil, mida tuleks Põhiseaduse Assamblee eelnõu osas teha, ja vastasin selgelt, et see on vaja aluseks võtta rahvahääletusele panemiseks.8 See märtsikuine episood kinnitab: olgugi et ekspertgrupp oma töö veebruaris lõpetas, nõustasime professionaalidena informaalselt Põhiseaduse Assamblee üksikuid liikmeid või toimkondi edasi. Ning seisime selle eest, et Eesti saaks endale Põhiseaduse Assamblee poolt välja töötava põhiseaduse.

Loomulikult oli Põhiseaduse Assamblees palju nii avalikke kui ka privaatseid vaidlusi. Assamblee suureks plussiks oli tõsiasi, et Assamblee liikmete hulgas oli palju väga erinevate elualade esindajaid. Kahtlemata oli Assamblee intellektuaalne tase väga kõrge. Palju on räägitud lüürikute ja füüsikute väitlustest, vähem on olnud juttu lüürikute, füüsikute ja juristide vaidlustest. Põhiseaduse Assamblee liikmeteks olid väga tuntud ja austatud keele- ja kirjamehed Hando Runnel ja Ain Kaalep. Runneliga oli mul palju koridorijutte teemal, milline peaks põhiseadus keelekasutuselt olema. Runnel poeedina pooldas tugevalt rahvusromantilist ilukirjanduslikku stiili, mina pooldasin regulatiivset stiili. Tagantjärele saab hinnata, et selline assamblee kooslus, kus esinesid niisugused erinevad vaated, on toonud heas tasakaalus tulemuse – põhiseaduses on olemas nii eeposlik stiil kui ka regulatiivne sõnastus. Miks me omalt poolt regulatiivsuse momenti väga tugevalt rõhutasime? Tegime põhiseadust ju riigi jaoks, mida küll taastati, kuid mille sõjajärgne õiguskord ei olnud automaatselt üle transporditav. Eesti seadustes oli auke palju rohkem kui regulatsioone. Põhiseaduse regulatiivne eesmärk oli selles, et seadustes olevate massiliste lünkade korral oleks kohtul võimalik kohut mõista. Et oleks võimalik otsese kohaldamise mõttes pöörduda põhiseaduse poole. See oli üks fundamentaalsemaid põhimõtteid.

Tuleb eristada tulevase poliitilise võitluse teemat ja Eestile hea põhiseaduse väljatöötamise eesmärki. Peeti selgelt poliitilisi võitlusi, aga samal ajal suudeti tõusta heas mõttes metatasandile. Sel hetkel, kui oli vaja leida formuleeringut põhiseaduse teksti jaoks – nii sätte kui mõtte jaoks –, suudeti teha mõistlikud lahendused. Metatasandil oli eristumine, mitte vastandumine. Soovitaksin Põhiseaduse Assambleest kõneldes vältida sõna „konflikt“. Selle sõna on sisse toonud tolle aja tegevpoliitikud. Loomulikult oli isiklikke solvumisi ja vaidlusi, aga totaalset konflikti ei olnud.

Detailides oleks loomulikult saanud põhiseadust veelgi paremaks teha. Suures plaanis – mitte midagi polnuks vaja teha teisiti. Ka emotsionaalsed debatid oli vaja läbi käia. Ka agressiivsed sõnavõtud oli vaja ära kuulata ja vastata. Ka solvumised oli vaja alla neelata. Tulemuseks oli väga hea põhiseadus, mis on Eestit teeninud pisut enam kui 30 aastat ning ei ole lasknud tekkida mitte ühelgi põhiseaduse kriisil. Kaunite kunstide hulka kuuluv menetlus päädis suurepärase tulemusega – põhiseaduse rahvahääletusel osales 66,8% hääleõiguslikest kodanikest ning oma poolthääle andis 91,9% hääletanutest9, kutsudes ellu Eesti kõigi aegade kõige parema ühiskondliku kokkuleppe, mille nimeks on Eesti Vabariigi Põhiseadus 1992.

  1. Seadus Eesti sümboolikast. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/24029 (16.10.2024). Koostaja märkus.
  2. T. Antoni sõnavõtt Eesti õigusteadlaste päevade avapaneelil, 6.10.2022. N. Siitam (koost.). Põhiseadus 30. Kuidas sündis põhiseadus? – Riigiõiguse aastaraamat 4/2023, lk 192–193. Koostaja märkus.
  3. Ü. Aaskivi. Mälestused Põhiseaduse Assambleest. Pärnaste, E.; Aaskivi, Ü. (koost.). Põhiseaduse tulek. Tallinn: SE & JS, 200, lk 125. Koostaja märkus.
  4. Vt Eesti Vabariigi Ülemnõukogu XII koosseisu 60. istungjärk, esimene istung  (13.01.1992), lk 6. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2015/03/YN_steno_13.-16.-jaanuar-1992.pdf (16.10.2024). Koostaja märkus.
  5. Eesti Vabariigi Ülemnõukogu XII koosseisu 60. istungjärk, neljas istung  (16.01.1992), lk 120. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2015/03/YN_steno_13.-16.-jaanuar-1992.pdf (16.10.2024). Koostaja märkus.
  6. Ibidem, lk 127. Koostaja märkus.
  7. Ibidem, lk 132. Koostaja märkus.
  8. Eesti Vabariigi Ülemnõukogu XII koosseisu 67. istungjärk, teine istung (17.03.1992), lk 51–52. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2015/03/1992_16_19_m-rts.pdf (16.10.2024). Koostaja märkus.
  9. Vt Rahvahääletus Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu, põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu ja nendega kaasneva lisaküsimuse osas 28. juunil 1992. aastal tulemuste osas arvutivõrgus: https://www.valimised.ee/et/valimiste-arhiiv/rahvahaaletused/rahvahaaletus-eesti-vabariigi-pohiseaduse-eelnou-pohiseaduse (16.10.2024). Koostaja märkus.