Sulev Lääne – ekspertarvamus

MÕTTEID
Seoses Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõuga.

Üldist 

Õiguse ja poliitika seosed ilmnevad muuhulgas selles, et poliitika kui ühiskondlik kategooria määratletakse tegelikkuses õigusnormide kaudu. Õigussüsteemi üks alustalasid on aga riigiõigus, mille abil toimubki omakorda ka poliitilise võimu teostamine. 

Riigiõiguse aluseks on aga omakorda enamikes riikides põhiseadus. 

Eelnevast tõusetuvad loogiliselt küsimused sellest, millised on tänapäeva Eestis need seosed: 

• kas meil on välja kujunenud need poliitilised struktuurid ning ühtlasi tagatud nende “stabiilne ja tasemel ” tegevus – s.o. millised on võimalused rahva soovide ja arusaamade demokraatlikuks väljendamiseks; 
• kas on olemas see riiklik struktuur ja piisav riigiõiguslik alus, mille kaudu poliitilist võimu võiks teostada. 
• kas Eesti ühiskond soovib talle väljapakutavat poliitikat ja vastavaid institutsioone tunnustada ning missugusesse “seisundisse” (majanduslikku, poliitilisse, juriidilisse …) ta soovib “minna”. 

Kui me oskame neile küsimustele positiivselt vastata, siis on ka lootust valmistada ette taoline põhiseaduse eelnõu, mis vastaks ühiskonna käesolevale seisundile ning lubaks Eesti viia tegelikkuses Euroopasse. 

Laskumata edasisse teoreetilisse arutellu, toon esile kolm järgimist vajavat põhimõtet:
1) Põhiseadus peab olema aluseks Eesti kujunemisele demokraatlikuks riigiks, kusjuures 
– sellega koos peavad olema põhiseadusesse projekteeritud mehhanismid, mis tagaksid riigi sõltumatuse püsimise vaatamata kõigile võimalikele avalikele või varjatud kriisidele (s.o. ka olukorras, kus ei ole formaalselt alust välja kuulutada erakorralist seisukorda …)
– riigi ja kohalike omavalitsuste tööjaotus ning -korraldus peab võimaldama tegutseda kohalikel omavalitsustel demokraatia ja kohaliku rahvavõimu garantiina. 

2) Põhiseadus peab tagama põhirahvuse säilimise ja looma tema arenguks maksimaalsed tingimused, tagades seejuures kõigile Eesti Vabariigi elanikele inimõigused ja turvalisuse. 

3) Põhiseadus peab olema sätestatud nii, et ta ise ei muutuks takistuseks ühiskonna arengus, s.h. erinevate arenguvariantide realiseerimisel. 

Johtuvalt eelnevast peab olema võimalik täiendada või isegi muuta põhiseadust, olgu see siis “Ameerika moodi” või muud demokraatlikku varianti järgiv. 

Olulised on siintoodud põhimõtted veel eriti seetõttu, et käesoleva kirjatüki autoril ei ole kasutada Assamblee poolt muudetud ja täiendatud Põhiseaduse eelnõu kogu teksti (isegi mitte neid sätteid, mis vahetult seonduvad kohaliku omavalitsusega – näiteks paragrahvid 2, 22, 24, 30, 31, 36 jne.) 

Ajaloolist 

Teades üldjoontes arutelu kulgu Põhiseaduslikul Assambleel, s.h. tema VII toimkonnas esilekerkinud probleemistikku, toon lohutuseks ühe ajaloolise seiga 1920. a. põhiseadust väljatöötanud Põhiseadusekomisjoni kogemustest (J. Jans’ilt):
“Mag. Kliimanni väide, et Põhiseadus ei garanteeri omavalitsuse olemasolu, on ekslik. Mina mäletan vaidlusi ja seisukohavõtmisi Põhiseadusekomisjonis. Ühel häälel võeti komisjonis otsus vastu, et omavalitsusühikud on maa- ja vallavalitsus. Kui projekt valmis oli ja Asutavale Kogule esitati, vahetas tööerakond oma esindajaid komisjonis – uuteks esindajateks tulid hr. Strandman ja Anderkopp, kes vaidlesid projektile kolmandal lugemisel vastu – ja vaidlus oli just maaomavalitsuste küsimuse puhul –, kuid nemadki ei pooldanud absoluutset maaomavalitsuste kaotamist, mis oleks tol ajal igatahes furoori tekitanud, vaid pooldasid maaomavalitsustele mingit surrogaati – sihtühingut. Kuid nende arvamused ei leidnud poolehoidu.” 

Vaidlused kestsid nendes küsimustes (Põhiseaduse § 75–77) kogu Eesti Vabariigi perioodi, k.a. 1938. a. põhiseaduseni, eriti aga selle alusel vastuvõetud valla-, linna- ja maakonnaseaduseni, mis tegelikkuses kehtestasid Eestis “tsentraliseeritud kohaliku omavalitsusliku süsteemi”, millega kaasnes riigiorganite, eriti Siseministeeriumi üliulatuslik järelvalveõigus. 

Selle aastatepikkuse poleemika kohta kirjutas selgelt hr. S. Csekey artiklis “Omavalitsuste reform Eestis”:
“Rahulolematus Eesti omavalitsuste tegevusega on juba varakult reformiliikumise esile kutsunud … Reformiliikumises esinevad kolm suunda. 

Tsentristlik suund nõuab täielikku maaomavalitsuste kaotamist. Nende õigused tuleks kanda keskhalduse kohalikkudele ametnikkudele, olgu see kohalik politseiprefekt või seks eriti nimetatud maakonna esimees, kellel oleks veel lisandada vallaomavalitsuste esindajaist koosnev nõuandev (seega mitte otsustav) organ. Selle suuna kõrvalliik tahab näha praegust maaomavalitsust üldjoontes endisel kujul, kusjuures aga selle esimees oleks riigivalitsuse poolt nimetatav ja varustatud oluliselt suuremate õigustega, näit. vetoõigusega maavolikogude otsuste suhtes. 

Radikaalse detsentraliseeriva suuna järgi tuleks maaomavalitsuste kõrvaldamisega maavalitsuste õigused jagada valdade ja riigi või selle kohalikkude ametnikkude vahel. Siinjuures tuleks riigile usaldada kohal ainult need ülesanded, millega vallad ise toime ei saa. Kogu maakonda puutuvate asjade lahendamiseks tuleks perioodiliselt kutsuda kokku valdade esindajaist koosnev otsustav kogu. Sama suuna eriliik nõuab niihästi maa- kui ka vallaomavalitsuste kaotamist ja nende asemele ainsa uue territoriaalselt kui ka administratiivselt maakonnale ja vallale vahepealse organi loomist umbes kihelkonnavalitsuse näol. 

Kolmas suund esineb Maaomavalitsuste Liidu kavandis ja oleks nimetatav tsentraliseeritud detsentralisatsiooniks. See tahab kõrvaldada riigi- ja omavalitsuse rööbiklust kohal ja nimelt seega, et riigi kohalikud ametiasutised tuleks kõrvaldada ja nende õigused tuleks keskendada valdade ja maaomavalitsuste kätes. 

Kuna arvamused maaomavalitsuste säilitamise, kaotamise või muutmise küsimusis lahku lähevad, võib seisukohta vallaomavalitsuste suhtes ühtlaseks pidada. Vallaomavalitsused oleksid kogu omavalitsusesüsteemi põhialuseks ja olulistes joontes sisemiselt ehituselt säilitatavad, kusjuures ainult väiksemad elujõuetumad vallad naabervaldadega tuleks ühendada. 

Vallareformi kohta esitas Siseminister Vabariigi Valitsusele 20. märtsil 1928. a. seaduseelnõu, millele järgnes 31. jaanuaril 1930 125 paragraafist koosnev eelnõu. Et omavalitsusreform tuleks teostada ainuühtlase, selge, sihikindla ja süstemaatilise kava järgi, siis tundub ekslikuna niisugune väljavõte vallareformi alal, enne kui ollakse jõutud selgusele vähemalt põhi joontes eventuaalse kõrgema astme ülesehituses ja võimkonnas.” 

Sama autori sulest veel üks mõte:
“Suurimaks puuduseks eesti omavalitsuste rakingus ja tegevuses on omavalitsuste politiseerimine parteipoliitiliste mõjude tõttu, eriti maaomavalitsustes. Poliitika ja haldus on kaks põhiliselt erinevat asja. Sellest siis on tingitud meie pealetungiv soov lahti saada poliitikast omavalitsustes. Kogu Eesti riiklik olemus kannatab killustava parteivaimu surve all.” 

Tuleb välja, et ilmas ei ole midagi uut, seda enam, kui tuua siinjuures ära veel ühe tuntud tolle aja omavalitsustegelase hr. E. Madison’i mõte:
“Asutav Kogu ei tahtnud midagi muud, kui jätta harilikule seadusandlusele vabad käed selleks juhuks, kui tulevikus olukord nii muutuks, et tekiks vajadus olemasolevate omavalitsusühikute ümberkujundamiseks.” 

Kohalik omavalitsus on Eesti riigi ja rahva arengus etendanud tervikuna erakordselt positiivset ning mõnel ajalooetapil isegi üht otsustavamat rolli. Nii on näiteks T. Grünthal kirjutanud:
“Meie omavalitsusasutistel on suured teened oma riigi tekkimisel ja kujundamisel. Omavalitsuste väärtusliku abiga suutsime üle saada esimesest enamlikust riigipöördest, võidurikka lõpuni viia Vabadussõja kui ka teostada maareformi soovitavas ulatuses. Suured teened on omavalitsusel meie koolielu ümberkorraldamisel, samuti ka teede korraldmisel.” 

Teema lõpetuseks tooksin ära ühe ülevaate 1938. a. põhiseaduse alusel suure töö tulemusena vastu võetud põhjalike kohalike omavalitsuste seaduste mitte just kõige demokraatlikumana tunduva osa kohta:
“Vallaomahaldus on asetatud võrdlemisi tiheda järelevalve alla, mida teostavad Siseministeerium, maavalitsus ja maavanem. See järelevalve suundub vallaomahalduse tegevuse seaduspärasuse ja teatud, eriti majandusliku iseloomuga küsimustes ka otstarbekuse kontrollimisele. Viimast liiki vallavolikogu aktid kuuluvad maavalitsuses kinnitamisele. Järelevalve teostamiseks saadetakse ärakirjad vallavolikogu protokollidest koos vastavate lisadega maavalitsusele 7 päeva jooksul arvates koosoleku päevast. Kui maavalitsus leiab, et järelevalveasutise kinnitamisele mittekuuluv otsustus on toimetatud seadusevastases protseduuris või on sisult seadusvastane, seistab ta selle, teatades sellest vallavanemale. Seistamise peale võib kaevata administratiivkohtu korras. Järelevalve teostamiseks on Siseministeeriumil ja maavalitsusel õigus oma ametnike kaudu igal ajal revideerida vallaomahaldusasutiste asjaajamist. 

Edasi evib keskhaldus järelevalve teostamisel veel mitmesuguseid laialdasi õigusi. Olgu neist mainitud olulisemad. Esiteks – Vabariigi Valitsus võib Siseministri ettepanekul vallandada vallaomahalduse teenistujaid, kelle tegevus on kahjulik riigi või valla huvidele. Enne sellise ettepaneku tegemist korraldab Siseminister juurdluse ja nõuab vastavalt vallaomahalduse teenistujalt kirjaliku seletuse. Teiseks – Siseminister võib vallandada vallasekretäri, kui see pole ilmselt suuteline sooritama omi ülesandeid. Kolmandaks – Vabariigi Valitsus võib Siseministri ettepanekul “kohaliku omavalitsuse või riigi huvides” hajutada vallavolikogu, kusjuures uue vallavolikogu valimised peavad järgnema 2. kuu jooksul. Vaheajal täidab vallavolikogu funktsioone vallavanem. Neljandaks – Vabariigi Valitsus võib Siseministri ettepanekul seistada vallavolikogu tegevust, kui vald on makseraskusis. Volikogu funktsioonid kanduvad siis Siseministri poolt nimetatud uuele vallavanemale ja ta abidele. Viiendaks – Siseministril on õigus kõrvaldada vallavolikogust üksikuid vallavolinikke kuni volikogu volituste lõpuni, kui nad oma tegevusega takistavad valla volikogu või vallavalitsuse tööd või kui nende tegevus on kahjulik valla või üldhuvidele.” 

Kas aga võib keegi väita, et 1938. a. Põhiseaduse 12. peatüki 1. jagu oli mingiski mõttes ebademokraatlik? 

Seepärast ongi kirjatüki alguses juhitud tähelepanu Põhiseadusele kui tervikule ning teistele sellega seonduvatele asjaoludele. 

Tänapäevast 

Paljudes põhiseaduse eelnõu kohalikku omavalitsust käsitlevates seisukohtades on õigustatult viidatud Euroopa Nõukogu poolt heakskiidetud vastavale hartale (edaspidi: harta). Siinjuures aga oleks otstarbekas veelkord rõhutada kahte asjaolu:
a) formaalne – Eesti ei ole käesoleval momendil Euroopa Nõukogu liikmesriik ning samuti ei ole tema võimuorganid heaks kiitnud nimetatud hartat; 

b) sisuline – harta II osa § 12 “Kohustused” määratleb väga demokraatlikult ning täpselt ka hartale allakirjutanud riigi kohustused, mille järgi see kohustub täitma vähemalt 20 harta I osa lõiget, milledest vähemalt 10 valitakse loetletud lõigete hulgast (kokku 14). Samuti on väga oluline harta § 13 teine lause. 

Käesolevas arengustaadiumis ei ole me tõenäoliselt võimelised täpsemalt formuleerima kohaliku omavalitsuse kohta ja struktuure Eesti ühiskonnas ning seepärast tuleb leppida variandiga, mis jätab võimalikult laia arenguruumi nii praktiliseks tegevuseks kui ka vastavate ühiskondlike suhete õiguslikuks reguleerimiseks seadusandluse kaudu edaspidi, mida lubab ka nimetatud harta § 2. 

Samas võiks põhiseaduse eelnõu § 117 käsitlemisel kõrvutada antud redaktsiooni harta § 3 lg. 1: “Kohalik omavalitsus tähendab kohalike võimude õigust ja võimet kohaliku elanikkonna huvides seaduslikkuse raames korraldada ja juhtida nende kohustuste hulka kuuluvat olulist osa ühiskondlikest küsimustest.”, jättes seejuures tekstist välja lõpust neljanda sõna “olulist” ning asendades viimase sõna “küsimustest” sõnaga “protsessidest”. 

Põhjendus: § 117-l oleks olnud tähendus tema esialgse redaktsiooni juures, kus ta määratles ühel või teisel kujul kohaliku omavalitsuse subjektid – vallad, alevid … Nüüd, kui selles küsimuses konsensust ei saavutatud, on antud sõnastus sellega kaotanud ka esialgse tähenduse. Samuti ei sisalda see sõnastus antud kujul enam isegi mitte ligilähedaselt kohaliku omavalitsuse legaaldefinitsiooni, mis harta formuleeringus aga sisaldub. 

Samuti oleks kohane kasutada terminit “kohalik omavalitsus” vältimaks segadust teiste omavalitsuslike nähtustega seoses (kultuuromavalitsus, kutse- ja ametialane omavalitsus). 

Õiglaselt on kritiseeritud termini “organid” kasutamist kaasaja kohaliku omavalitsuse alases seadusandluses, kuid samuti ei ole õige võrdsustada mõistet “kohalik omavalitsus” seda teostavate struktuuride – “organitega”. Võib-olla tasuks kaaluda termini “kohalikud omavalitsusorganid” asemel termini “kohalikud võimud” edaspidist kasutuselevõtmist? Kui termin “kohalik omavalitsus” on võetud aluseks, siis tuleks seda kasutada ka kõikjal – näiteks § 118 lg. 2., § 120 teine lause, § 121 teine säte. 

§ 118 lg. 2 on väga oluline selles mõttes, et ta eristab küll isiku, kes osaleb antud juhul valimistel, kuid ei tee seda mitte lähtudes kodakondsuse olemasolust. Samuti ei tooda sisse valla, linna … kodaniku mõistet (Eesti Vabariigi linnaseadus § 7), kuid kui otstarbekas on piirata seda ainult valimisseaduses ettenähtud ajaga? Kõne alla võib tulla küsimus kinnisvara olemasolust, võimatu ei ole mingi valimiste erikord vastavatel territooriumidel, mis seonduvad piiriläbirääkimistega Vene Föderatsiooniga või tervikuna seoses mõne teise riigi kodanikega. Seega oleks võib-olla otstarbekas viidata lihtsalt “vastavalt valimisseadusele”. 

Kui jääb alles § 117 antud redaktsioonis, siis ei ole üheselt mõistetav see, mida tähendavad §-s 119 toodud “…ülesanded …. välja arvatud seadusega ettenähtud juhtudel”, ning samuti § 120 teine lause, kuna § 117, mitte sisaldades kohaliku omavalitsuse legaaldefinitsiooni, ei räägi järelikult ka vastavatest õigustest-kohustustest ning seda enam jääb arusaamatuks, mis see “täiendav ülesanne” siis veel on. 

Seoses eelnevaga oleks võib-olla otstarbekas veelkord ka harta § 4 (Kohaliku omavalitsuse volitused) lg. 1 ja lg. 2 üle vaadata. 

Tervikuna on kaasaegses euroopalikus põhiseaduslikus praktikas kasutatud mitmeid erinevaid võimalusi kohaliku omavalitsuse koha ning rolli määratlemiseks. Üldiselt ei ole see aga mitte eriti laialt lahti kirjutatud ning seega on jäetud võimalus nii seadusandlikul teel kui ka praktikas kasutada erinevaid kohaliku omavalitsuse ülesehituse – tegevuse ning selle õigusliku reguleerimise võimalusi. 

S. LÄÄNE