Rein Taagepera – parandusettepanekud Jüri Adamsi töögrupi eelnõule 9. oktoobril 1991

Rein Taagepera erakogu

Ettepanekud parandusteks Adamsi 7.10.91 EV PS eelnõus
Rein Taagepera 9.10.91

Olen nüüd näinud Lepsi, Raidla ja eile saaduna Adamsi eelnõusid. Kõigis kolmes on tugevaid osiseid, milliste sissepõimimist EV PS-sse on põhjust kaaluda. Riigi põhistruktuuri osas eelistan Adamsi selget parlamentsust Raidla tihtigi ebamäärasele peaminister-presidentsusele ja Lepsi liigagi selgele presidentsusele. 

Kui PA peaks hääletama, millist projekti PS väljatöötamisel aluseks võtta, siis palun minu hääl lugeda Adamsi eelnõu poolt, kui alternatiiviks on Raidla või Leps – – ja Raidla poolt, kui ainsaks alternatiiviks on Leps. 

Rein Taagepera

Alljärgnevalt esitan mõned spetsiifilised ettepanekud Adamsi eelnõu muutmiseks. Faxi teel saadud tekstis on mõned read kustunud. Seetõttu võib olla mõningaid teisi paragrahve, kus ma esitaksin ehk ettepanekuid neid tervikuna nähes. 

SISSEJUHATUS 

“Mis on” on liiga absoluutne ja loorberitel istuv, esitades tihtipeale tõigana seda, mille poole me pürime. Siin on Raidla stiil eelistatavam. 

I PEATÜKK 

Par. 2, 2. lause: “Eesti piiri määravad 2. veebruari 1920. aasta Tartu rahuleping ja teised riikidevahelised piirilepingud.” 

[See jätab ka tuleviku lahti. Muidu pole Par. 77 ja 86-1 mõtet.] 

Par. 4: Välja jätta “Eestist NL okupatsiooni ja anneksiooni tõttu lahkunud E. kodanikud säilitavad E. kodakondsuse.” 

[NL okupatsioon ei ole seda au ära teeninud, et olla mainitud EV põhiseaduses ka veel ütleme 50 aasta pärast, kui NL ise on ammu hingusele läinud ja unustatud. Kirjutagem tuleviku jaoks! Sisuliselt käsitleb see lause ainult ajutist üleminekuaega ja kuulub sellega eriseadusse, mitte aga püsivasse PS-sse. Ja kahtluse puhul teeb tolle lause töö ära ka järgnev “Väljaspool Eestit elavail (soovitan i-mitmust!) eestlastel on õigus saada E kodanikuks vastava soovi avaldamisel.] 

II PEATÜKK 

Par. 18, 4. lause: “Keelatud on ühingud ja liidud, mille sihiks on Eesti või mõne tema osa ühendamine mõne teise riigiga, kus domineerib üks ainus rahvus (s.t., kus üks rahvus on märksa suuremarvuline kui järgmised kaks kokku).” 

[Kõige respektiga suure naabri suhtes ei ole ka tema ära teeninud, et tema nime ainsana kõigist naabreist ja mittenaabreist mainitaks veel 50 a. pärast EV PS-s. Sõnastus peaks olema üldisem, välistades ka näiteks Läti-Eesti või Soome-Eesti liidu (Finno-Estovakia?), jättes aga tee lahti neile, kes soovitavad Balti Liitu või liitumist Euroopa Ühisusega (isegi kui Venemaa peaks sinna kah kuuluma).] 

Par. 27, 1. lause: “Inimestel on moraalne kohustus hoolitseda võimaluste ulatuses iseenda ja abivajavate perekonnaliikmete eest.” 

[Praeguses sõnastuses mõjub see lause möödundsajandlikult — mitte “parempoolselt” kaasaegses mõttes.] 

Par. 28: “Eesti kodaniku {ärajäetud “ülim“} kohus on olla ustav…” 

[Ülim kohus on olla ustav Jumalale või ökosfäärile, olenevalt maitsest. Eesti on ustavuse järjestuses väga-väga kõrgel, ent mitte nii kõrgel.] 

IV PEATÜKK 

Par. 43–3): “nimetab ametisse ja vabastab ametist … ja teisi kõrgemaid riigiametnikke seaduses ettenähtud ulatuses.” 

[See peaks olema enesestmõistetav, ent parem on, et mingil juhul ei saaks siit välja lugeda blanko-vekslit]. 

Par. 44, 2. lause: “Ükski isik ei tohi olla valitud riigivanemaks rohkem kui kaheks ametiajaks järjestikku.” 

[Arvan, et see on küllaldane vältimaks Kekkose laadset haaret maa poliitika üle.] 

Par. 45 & 46: Variant 1 on lihtsam. Variant 2 puhul vajaks täpsustamist omavalitsuste poolt delegeeritud liikmete arv. 

Par. 46: “…kes on vähemalt kolmkümmend aastat vana…” 

[Ei usu, et vanuskitsendust õieti üldse vaja oleks. Sama hästi või halvasti võiks ju täpsustada ka mingi vanuse ülemmäära, sest lubjapead võivad olla sama ohtlikud kui tulipead.] 

Par. 49, lause 2: “Sellekohase süüdistuse tõstatamise õigus on õiguskantsleri ettepanekul ühel kolmandikul või omal algatusel poolel riigikogu seaduslikust koosseisust…” 

[Juhul kui õiguskantsler on liidus riigivanemaga peab olema mingi teine tee olemas.] 

V PEATÜKK 

Par. 51 — puudub täielikult minu faxis. 

Par. 52: “RK koosneb saja ühest liikmest, kes valitakse … hääletamisel neljaks aastaks. …”

[Paaritu arv aitab vältida täielikku patti. Soovitav on, et RK ja Riigivanema valimised oleksid faasis. Seni kui ühtegi RK enneaegselt laiali ei saadeta, on igal uuel RK-1 võimalus valida uus RV. Pärast taolisi ennetähtaegseid RK valimisi muutub RK-RV valimiste faas, aga vähemalt jääb taas pikaks ajaks samaks. RK 3 ja RV 4 aasta puhul, muutuks faas pidevalt ja poliitika ei jõuaks kunagi tuttavasse rutiini.] 

Par. 53–55: Variant 1 on üldisem — ega luuda üldsegi variant 2-te! Millisel teel proportsionaalsus saavutatakse (Par. 55 variant 2 või midagi muud) jäägu väljapoole põhiseadust, sest aastakümnete jooksul võivad vajadused muutuda. 

Par. 53: “RK valitakse erakondade ja kodanike liitude poolt seaduslikus korras esitatud nimekirjade järgi proportsionaalsuse põhimõttel. Valimise korra määrab valimisseadus. Kui kolmel valimisel järjestikku Loosemore-Hanby ebasuhtelisuse näitaja on üle 10 protsendi, tuleb valimisseadust muuta suurema proportsionaalsuse suunas.”

[1) Kordan: sellel alusel võib ka variant 2 detailnormid sisse tuua valimisseadusse.
2) Eeldan, et “nimekiri” hõlmab ka üheainsa kandidaadiga nimekirja; kui see ei paista nii, siis peaks täpsustama.
3) Senine tekst ei defineeri, kui proportsionaalne peab valimisreegel olema. Loosemore-Hanby näitaja (D) on defineeritud kui (m_i-h_i) summa nende erakondade (i) jaoks, kel mandaatide protsent (m) ületab häälte protsenti (h). D on küllalt üldtuntud mitte vajamaks defineerimist PS raames (vt. Lijphart 1984:162 või Taagepera-Shugart 1989:105). Ühemandaadiringkondade puhul on D teoorias ning enamasti ka praktikas 25 % kandis. Mitmemandaadiringkondade puhul on D peaaegu alati alla 10 % (ainus hiljutine erand Euroopas: Hispaania). Soomes püsis D enamasti 2 ja 8 % vahel 1907–1983, lõi aga esmakordselt pisut üle 10 % a. 1987. Sellest siis nõue, et valimisseadust peab muutma alles siis kui D kolmandat korda järjest üle 10 % viskab.] 

Par. 56, 2. lause: “RK liiget võib võtta kriminaalvastutusele ainult õiguskantsleri või riigikogu poole seadusliku koosseisu ettepanekul…” 

[Juhuks kui ÕK peaks olema antud liikmega liidus.] 

Par. 56, eelviimane lause: “… RK oma seadusliku koosseisu kahekolmandikulise häälteenamusega.” 

[Rahva poolt valitud esindaja volituste lõpetamine teiste esindajate poolt on ülitõsine asi, kus poolest ei peaks jätkuma.] 

Par. 60, 2. lause: “RK valib oma liikmete hulgast RK juhataja ja kaks asejuhatajat üksiku mitteülekantava hääle meetodil (enim hääli saanu saades juhatajaks ja järgmise kahe saades asejuhatajaiks); need juhatavad RK tööd.” 

[Sel viisil valiti juba PA juhatus. Ühest abist on tihtipeale liiga vähe. “Esimees” on Läänes leviva arusaama kohaselt liiga “seksistlik” sõna. Täpsustus valimiskorra kohta väldib vaidlusi selle üle RK-s ning võimaldab kolmel suurimal rühmitusel olla harilikult esindatud juhatuses — vt. ka Par. 65 ettepanek!] 

Par. 60, lisada lõppu: “RK otsused loetakse vastuvõetuks, kui neil on poolthäälte enamus (s.t. kui rohkem RK liikmeid hääletab otsuse poolt kui vastu), väljaarvatud juhud, kus PS nõuab suuremat enamust.” 

[Liigsuurte enamuste nõudmine on olnud praeguse ÜN piiratud teovõime tähtsamaid põhjusi. Üldisemalt on rohkem kui minimaalse häälteenamuse nõue kiireim viis parlamenti ummikusse viia ja sellega diskrediteerida parlamentlik valitsemiskord. Seda võimalust peab PS-s vältima.] 

Par. 62: vast ehk “üks kümnendik” 1/5 asemel? 

VI PEATÜKK 

Par. 64: “Valitsusse kuuluvad peaminister ja ministrid, kellel peab olema RK enamuse poolt vähemalt passiivne toetus.  …” 

[On soovitav, et me ei riski sellise olukorraga nagu mõne aasta eest Kreekas, kus asi jooksis umbe selle tõttu, et PS nõudis, et parlamendi enamus aktiivselt hääletaks valitsuse poolt. Jätkub passiivsest toetusest, kus enamus loobub avaldamast valitsusele umbusaldust.] 

Par. 65–66 muudatusettepanek:
————————————-
NB! Minu saadud faxis on par. 65 eel-eelviimane rida loetamatu. 

65. Olles ära kuulanud RK juhataja ning abijuhatajate ettepanekud, esitab RV RK-le uue PM kandidaadi seitsme päeva jooksul pärast PM lahkumispalvet või PM-le umbusalduse avaldamist RK-s.
Kui PM kandidaat ei kohta umbusaldust RK seadusliku koosseisu enamuse poolt, esitab ta kahe nädala jooksul RV-le ministrite nimekirja ja RV nimetab nad ametisse kolme päeva jooksul. 

[1) RV võib muidugi RK juhid ära kuulata ja siis ikkagi teha, mida tahab — aga tegelikkuses väldib see nõue siiski ulatuslikult eksikandidaatide esitamist, kes RKs läbi ei läheks. Koos eelneva täpsustusega par. 60 2. lauses tähendab siinne, et VP peab kuulama ära vähemalt kolme suurima rühmituse ettepanekud. 

2) Ei ole mõtet nõuda liiga suurt aktiivset toetust PM-le — jätkub sellest, kui tema vastu pole aktiivset vastupanu. Ka äärepealt talutavat kabinetti on mõnikord raske kokku saada — aga suuremat toetust pole ka harilikult vaja valitsuse tõhusaks toimimiseks. 

3) Nende kolme päeva jooksul on RV-1 aega avaldada oma kõhklusi mõne ministri suhtes, kas PM-le omavahel või koguni avalikult. Kui aga PM oma otsuse juurde jääb, siis peab parlamentlik RV need ministrid nimetama. Olemasolev Par. 66 annab RV-le absoluutse veto õiguse iga ministri suhtes — nii see küll vist mõeldud polnud! Tegelikult on isegi RV võime avalikult öelda “Nimetan, aga vastu tahtmist!” rohkem kui enamus parlamentlikke riigipäid endale lubada saavad — see on ju avalik üleskutse RK-le avaldada antud ministrile peatset umbusaldust!] 

66. Kui kaks PM kandidaati järjest saavad umbusalduse osaks RK seadusliku koosseisu enamuse poolt, siirdub PM kandidaadi nimetamise õigus RK juhatajale. Kui ka see kandidaat kohtab umbusaldust, võib RV kuulutada välja RK uue koosseisu ennetähtaegsed valimised, mis peavad toimuma 90 päeva jooksul. 

[Uus par. 65 esitas menetluse juhul, kui kõik läheb libedalt. Uus par. 66 vaatab, mida teha ummiku puhul. Olemasolev par. 65 annab RV-le võimaluse kardetavaks mänguks: esitab aina kandidaate, kes RK-le on vastuvõetamatud ja saab siis ettekäände RK laialisaatmiseks. Kui uus RK on sama tõrges, võib mäng korduda — sest piiranguid ju pole. Muidugi on RK-l vastukäik olemas: võtab vastiku PM kandidaadi vastu, selleks, et sellele peatselt umbusaldust avaldada. Kui RV esitab taas vastiku kandidaadi, võib mäng korduda, ilma et RV-l oleks ettekäänet RK laialisaaduks. Kummalgi puhul võib patiseis lõppeda demokraatia lõpuga.] 

Par. 67, 2. lause: “Umbusalduse saanud minister lahkub ametist ja PM esitab asendaja, kelle RV ametisse nimetab.” 

[Menetlus pärast ministri langemist vajab sellist täpsustamist. PM oleks rumal, kui ta esitaks sellise asendaja, kes kohe kah langeb umbusalduse alla.”] 

Par. 67 lõppu lisada: “Umbusalduse osaks saanud Peaminister võib RV-lt paluda RK uue koosseisu valimisi, millist soovi RV on kohustatud täitma.” 

[See võime on peaministreil vähemalt 80 %-s stabiilseist demokraatiaist — ja see on üks nende stabiilsuse põhjusi, ehkki seda sätet tarvitatakse tegelikkuses aruharva — tal on preventiivne mõju RK-le! Eestis 1920–1932 oleks see arvatavasti vältinud parlamentaardemokraatia kriisi.] 

Par. 69 1. lause on ülearune. 2. ja 3. lause teevad töö ära. 

Par. 70, lause 2: “Riigisekretäri nimetab ametisse ja vabastab ametist RV, RK kohalviibiva enamuse nõusolekul.” 

[Selles punktis olen ma ebakindel: millised on RS ülesanded? Kas ta ei peaks alluma PM-le tavalise ministri moodi?] 

Par. 72, 2. lause: Valitsussisene protseduur võiks jääda antud PM hooleks. Otsusel, mis võetaks vastu PM-t mittehõlmava hääleenamusega, poleks palju kaalu. 

Par. 73 on ülearune. Ta kordab RV ja RK liikme kohta kehtivat menetlust, ent PM ja ministri olukord on erinev: neid võib RK 50%-se enamusega kohalt maha võtta ja pärast seda pole nad enam ministrid, nii et nende kohta kehtivad tavalisemad reeglid. 

VII PEATÜKK 

Par. 74: “Seaduse algatamise õigus on igal kolmel RK liikmel.” 

[Kui järelpärimise õiguse puhul 1/5 RK liikmeist (par. 62) paistab liiga rangena, siis algatamisõigus igale RK üksikliikmele paistab liiga leebena. Kui algataja ei suuda saada isegi mitte kahe kaasliikme toetust, siis ei peaks selle algatusega veel hakkama raiskama terve RK või selle toimkonna aega.] 

Par. 75 viimane lause: “Kui RK võtab RV poolt tagasi saadetud seaduse muutmata kujul uuesti vastu RK seadusliku koosseisu häälteenamusega, ei ole …” 

[Olemasolev sõnastus võib tähendada 2/3 kohalviibivast 25-st protsendist –> 17 % seaduslikust koosseisust, või ka kohalviibivast 100-st %-st –> 67 % seaduslikust koosseisust. 2/3 tervest koosseisust on liiga tugevalt presidentlik. Peamine RV veto mõte on panna RK seadust uuesti üle kaaluma (viivitav veto). Minu ettepanekus on veto mitte ainult viivitav vaid tõstab ka latti — kohalviibijate lihthäälteenamuselt terve koosseisu absoluutenamusele.] 

Par. 77 2. lause on mu faxis loetamatu. 

IX PEATÜKK 

Par. 85, 2. lause: “Välislepingu ratifitseerimiseks on vajalik selle heakskiit RK seadusliku koosseisu enamuse poolt ja …” 

[Sel puhul “rohkem hääli poolt kui vastu” pole küllalt.]  

Par. 87: “Välislepinguid saab tühistada ainult RK seadusliku koosseisu enamus RV või õiguskantsleri ettepanekul.” 

X PEATÜKK 

Par. 92, 2. lause: “Sõjalise kallaletungi korral võib RV peaministri ettepanekul …”

[Selles olukorras pole ehk võimalik tervet valitsust kokku saada.] 

XI PEATÜKK 

Par. 96: “RK poolt esitatud kandidaatide hulgast” on ebaselge: mitu kandidaati? Kui suur rühm RK-s võib/saab esitada? Mul pole ettepanekuid. 

XII PEATÜKK 

Arno Liivak avaldas mulle muret selle punkti kohta Raidla projektis, ja sama kehtib Adamsi oma kohta. Õiguskantsler on nagu üheliikmeline ülemkohus. Mis siis, kui ta hulluks läheb? Siinne projekt ei lase teda ka siis vallandada enne 70.-t eluaastat või süüteo kaatmist! Liivak: USA PS sõnastus on umbes “subject to good behavior” — mis harilikult on kuni omapoolse errumineku soovini — aga mitte tingimata. 

XIV PEATÜKK 

Kas “tasandi” (par. 118) või “astme” (par. 45 ning 125)? 

Par. 118: Esimese tasandi kohaliku omavalitsuse üksused on vallad, alevid, linnad ning Tallinnas linnaosad.” 

[Kas nii väikese maa puhul teisetasandilist omavalitsust on üldse vaja?] 

XV PEATÜKK 

Soome moodi 5/6 RK-s on väga peen sõel. Olenematult kodakondusvaidluse tulemustest saaksid muulased üksi tõenäoliselt PS sellisel teel muutmist tõkestada. Rahvahääletus jälle on kulukas ja — nagu 1930–1933 näitas Eestis — mitte alati arukas. Soovitan kaaluda Rootsi ja Islandi meetodit: 

PS-t saab muuta RK koosseisu seadusliku koosseisu enamus kahes üksteisele järgnevas koosseisus. Eelis: uue RK koosseisu valimine
1) lisab järelemõtlemisaega ja
2) muutub mõneti rahvahääletuseks PS muutmise kohta, ilma eraldi rahvahääletuse kuludeta. (Lijphart 1984:191 ütleb siiski, et PS muutmine mängib harva olulist osa valimiskampaanias.)