Constitutional Assembly
of the Republic of Estonia
z.Hd. Lila Hänni
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Vorläufige und punktuelle Stellungnahme zum Verfassungsentwurf der Republik Estland (Verfassunggebende Versammlung, Entwurf vom 13. Dezember 1991)

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren Abgeordnete,

der Vorsitzende des Redaktionskomitees der Verfassunggebenden Versammlung, L. Hänni, bat mich, kurzfristig zu dem Estnischen Entwurf vom 13. Dezember 1991 Stellung zu nehmen. Ich komme dieser ehrenvollen Aufforderung gerne nach, weise aber darauf hin, daß ich für die folgende vorläufige Stellungnahme nur wenige Tage Zeit hatte, denn Verfassungsentwurf und Einladungsschreiben vom 19. Dezember 1991 erreichten mich erst am 7. Januar 1992. Darum ist leider nur eine vorläufige und recht punktuelle Stellungnahme möglich.

Vorbemerkung

Der hier zu begutachtende Entwurf entspricht im Gesamtkonzept und in seinen Einzelregelungen den heutigen Standards einer “verfassungsstaatlichen Verfassung”, d.h. eines Typus, der sich im Laufe von Jahrhunderten, insbesondere seit der großen Jahren 1776, 1787, 1789, 1831, 1848, 1945 ff. und im jüngeren “Wachstumsring” der Verfassunggebung, beginnend mit der neuen Verfassung Griechenlands (1975) sowie den Totalrevisionen der Schweizer Kantone, herausgebildet hat. Der Verfassungsstaat ist heute ein “universales Projekt”, das die sog. “Kleinstaaten” und auch Entwicklungsländer zu erobern beginnt und das seit dem Scheitern der totalitären Ostblockstaaten (1989 ff.) neue Impulse zeigt. Jüngste Textstufen und Wachstumsprozesse für einzelne Elemente des Typus “Verfassungsstaat” werden in den KSZE-Erklärungen etwa von Kopenhagen und Paris (1990) greifbar, ältere Wachstumsimpulse haben sich schon früh speziell in Europa ausgeformt (in Gestalt der EMRK von 1950 und mancher Konventionen des Europarates). Der Verfassungsstaat ist zwar in der Entstehung und Entwicklung Ergebnis von US-amerikanischen und europäischen Produktions- und Rezeptionsvorgängen – man kann von einer entsprechenden “Verfassungsfamilie” sprechen –, zugleich bilden sich im Rahmen der Einigungs- und Verfassungsvorgänge in Europa Standards gemeineuropäischen Verfassungsrechts heraus (dazu P. Häberle, Gemeineuropäisches Verfassungsrecht, EuGRZ 1991, S. 261 ff.), die jedem nationalen Verfassunggeber Orientierungshilfe geben können.

Freilich ist vor Uniformierung zu warnen. Identität und Individualität der einzelnen nationalen Verfassungen müssen bei aller Zugehörigkeit zum Typus Verfassungsstaat als kultureller Errungenschaft par excellence gewahrt bleiben – und auch verfassungstextlich greifbar und für die Bürger erlebbar werden. In den Varianten und “Eigenheiten” bis hin zum “Eigensinn” der nationalen Beispiele des Typus “Verfassungsstaat besitzt dieser einen Grund seiner großen Vitalität und Kraft zu weiteren Entwicklungen. Nach dem sog. “Text-Stufenparadigma” verarbeiten die je neuesten geschriebenen Verfassungstexte einer Nation nicht nur ältere Texte der Nachbarstaaten oder anderer Verfassungsstaaten überhaupt. Sie bringen auch den neuesten Stand der verfassungsgerichtlichen Judikatur, auch des EGMR in Straßburg und des EuGH in Luxemburg, und vor allem auch die Verfassungswirklichkeit und Verfassungslehre auf Begriffe und Texte. Darum kann die Redaktion der je neuen Texte der jüngsten Entwicklungsstufe eines Verfassungsstaates mit neuer oder teiloder totalrevidierter Verfassungen (wie in den Schweizer Kantonen seit den 60er Jahren) gar nicht genau und sensibel genug sein.

Freilich bleibt der Vorbehalt der Relevanz des kulturellen Kontextes: Letztlich prägen sie das Verständnis und die Auslegung des jeweiligen Verfassungsstaates mit. Insoweit steckt ein relativierendes Moment in der je individuellen Geschichte der einzelnen Nationen, in die die Verfassungstexte eingebettet sind und dank derer sie mindestens mittelfristig unterschiedliche Bedeutungsinhalte gewinnen können.

“Reservoir” der folgenden Stellungnahme ist das Ensemble von Texten, das sich einerseits in neueren Verfassungen und Verfassungsentwürfen in West und Ost, innerhalb und außerhalb Europas findet (teildokumentiert im Jahrbuch des öffentlichen Rechts, hrsg. vom Unterzeichneten), hinzu kommen die erwähnten KSZE-, EMRK- bzw. Europarats-Texte; andererseits wird die Weiterentwicklung dieser Texte in Gestalt der Verfassungs- und internationalen Gerichtshöfe, aber auch in Form von Spitzenwerken der jeweiligen nationalen Staatsrechtslehrer mit im Blick behalten. Bei beidem hilft die zu beobachtende “Europäisierung” der nationalen Verfassungsgerichte und nationalen Staatsrechtslehren (dazu P. Häberle, Im Dienste der “Europäisierung Europas”, Neue Zürcher Zeitung vom 7./8.12.1991, S. 25).

I. Überlegungen zur Präambelkultur und Präambelstruktur sowie zu Allgemeinen Eingangsbestimmungen

1) Präambeln zu Verfassungen sind durch drei Eigenarten gekennzeichnet: sie wollen den Bürger in “Feiertagssprache fast wie eine “Ouvertüre” auf das nachfolgende Verfassungswerk “einstimmen”, sie verarbeiten oft die jeweilige Verfassungs- bzw. nationale Geschichte eines Volkes (neu) und sie legen sich – fast bekenntnishaft – auf bestimmte Grundwerte (“Verfassung in der Verfassung”) und auf Ziele für die Zukunft (z.B. “Schutz künftiger Generationen”) fest. Sowohl Verfassungen der älteren Entwicklungsstufe (z.B. das deutsche Grundgesetz von 1949) als auch neuere Beispiele (besonders geglückt: Verf. Spanien von 1978), aber auch ältere Menschenrechtserklärungen (besonders reichhaltig EMRK-Präambel von 1950) haben eine differenzierte Präambelkultur entwickelt. Mitunter fehlt freilich in einzelnen neueren Verfassungen auch die Präambel (so Verf. Niederlande von 1983), oder aber zwei konkurrierende Entwürfe aus demselben Land haben eine Präambel (so Verfassungsentwurf des polnischen Senats in Warschau 1991) oder sie entscheiden sich gerade gegen eine Präambel (so der Entwurf des polnischen Sejm, 1991). Im Osteuropa von heute sind die Beispiele in diesem Punkte zwiespältig: Der jüngste Verfassungsentwurf von Bulgarien (vom 12. Juli 1991) und Rumänien (vom 21. November 1991) hat keine Präambel, der Verfassungsentwurf Kroatien (von 1991) besitzt eine sehr umfangreiche, fast barock überladene Präambel.

M.E. ist aus den genannten Gründen, d.h. wegen der drei Funktionen der Verfassungspräambeln für eine substantiell gestaltete, feierliche, aber knappe Präambel zu votieren. Der Verfassungsentwurf Estland hat die richtige Mitte in Sprachform, Verarbeitung von Verfassungsgeschichte, Bekenntnis zu heutigen Grundwerten und Entwürfen für die Zukunft schon gefunden. Erlaubt sei nur der Vorschlag einer kleinen Ergänzung: Es stellt sich m.E. die Frage, ob sich Estland nicht noch auf mehr helle Punkte seiner (Verfassungs)Geschichte gerade in der Präambel berufen sollte: nicht nur (wie geschehen) auf seinen demokratischen Selbstbestimmungsvorgang vom 24. Februar 1918, sondern auch ganz gezielt auf seine vom Volk gebilligten Verfassungen von 1920, 1933 und 1937. Das wäre ein Stück kultureller Identitätsgewinnung und nationaler Selbstvergewisserung.

Erster Vorschlag: Präambel-Zusatz: “and founded (or supported) by the Constitutions of 1920, 1933 and 1937, approved by the people…“.

Präambeln sollten ein Stück der “Essenz” des folgenden Verfassungstextes enthalten, gleichsam “leitmotivisch” arbeiten. Das ist Estland in seinem Entwurf vom Dezember 1991 weithin geglückt (“founded on justice, law and liberty”). Zu erwägen wäre eine Konkretisierung im Blick auf die (universalen) Menschenrechte, wie sie dann Art. 45 des Entwurfs doch voraussetzt in den Worten: “universally recognized human rights”). Diese späte Plazierung scheint mir etwas zu blaß zu sein. Man könnte als Präambel-Element zusätzlich einbauen: das Bekenntnis zu Grund- und Menschenrechten (so in der Präambel der EMRK von 1950) sowie besonders geglückt in der Kantonsverfassung Jura von 1977: “Le peuple jurassien s’inspire de la Déclaration des droits de l’homme de 1789, de la Déclaration universelle des Nation unies proclamée en 1948 et de la Convention européene des droits de l’homme de 1950”)

Zweiter Vorschlag daher: Präambelzusatz: “und im Bekenntnis zu den (universalen) Menschenrechten…“

Präambeln sollen (und können) eine Orientierung für die Zukunft geben und insofern neue spezifische Horizonte entwerfen. In Übereinstimmung mit vielen neueren Verfassungen hat der Entwurf Estlands die Zukunftsdimension in den Worten “future generations” angedeutet: Die Frage ist, ob das Ziel der “Rückkehr nach Europa” bzw. der Orientierung nach Europa nicht ausdrücklich normiert werden könnte:

Dritter Vorschlag: Präambelzusatz: “…im Blick auf ein vereintes Europa…“

(Fortsetzung folgt)

Mit besten Grüßen
Professor Dr. Peter Häberle

09.01.92/wa.

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Fortsetzung meines Schreibens vom 8.1.1992 in Sachen

Vorläufige und punktuelle Stellungnahme zum Verfassungsentwurf der Republik Estland

2) Ein Wort zu den Allgemeinen Bestimmungen (“General Provisions”).

Rechtsvergleichend betrachtet, stehen die Präambeln und die allgemeinen Eingangsbestimmungen einer Verfassungsurkunde in einem begrenzten Austauschverhältnis zueinander, d. h. manche Themen werden bald in der Präambel, bald in den Grundsatzbestimmungen normiert. So beruft sich z. B. die Präambel der Verf. Spanien von 1978 auf den “Rechtsstaat” und die Menschenrechte, während das deutsche Grundgesetz von 1949 in Art. 1 Abs. 2 den anspruchsvollen Satz formuliert: “Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder (!) menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt”. Im übrigen beinhalten die ersten Artikel vieler Verfassungen die grundlegenden Aussagen (z. B. zu den Staatszielen) und vor allem sog. “Symbolartikel” über Wappen, Flagge, Hymne, Staatssprache sowie die Hauptstadt, oft auch das Staatsgebiet.

Miẞt man die Art. 1 bis 8 Verfassungsentwurf Estland an diesem verfassungsstaatlich typischen Themen- und Problemkatalog, so ergibt sich folgendes:

Zu erwägen ist die Aufnahme des Prinzips “Rechtsstaat“, z. B. in Art. 1. Dieser Begriff setzt seinen Siegeszug rund um die Welt begrifflich wie verfassungstextlich auch heute fort. So bestimmt Art. 1 Verfassungsentwurf des Sejm Polens von 1991: “democratic state of law following the principles of social justice”. So sagt Art. 2 Abs. 1 Verf. Portugal von 1976/82: “Die Republik Portugal ist ein demokratischer Rechtsstaat auf der Grundlage der Volksherrschaft, des demokratischen Pluralismus…”; so bestimmt § 2 der Schweizer Kantonsverfassung Aargau von 1980: “Volk und Behörden richten ihr Handeln am Rechte aus…”. Die Bezugnahme auf die (Volks)Souveränität in Art. 1 Abs. 1 und 2 des Entwurfs bedarf m. E. dieser Normativierung von der Idee des Rechtsstaats her.

Daher lautet mein vierter Vorschlag: Zusatz in Art. 1: “Estonia is a democratic state of law.”

(Der Verfassungentwurf Bulgariens vom 12. Juli 1991 spricht sowohl in seiner Präambel als auch in Art. 4 Abs. 1 von “Etat de droit”.)

Manche neueren Verfassungsurkunden bauen überdies in ihren Grundsatzbestimmungen Bezugnahmen auf den politischen Pluralismus ein. Solche Pluralismus-Klauseln finden sich typischerweise in Verfassungen, die ein totalitäres Regime beendet haben: So normiert Art. 1 Abs. 1 Verf. Spanien von 1978:

“Spanien konstituiert sich als demokratischer und sozialer Rechtsstaat und bekennt sich zu Freiheit, Gerechtigkeit, Gleichheit und politischen Pluralismus als den obersten Werten seiner Rechtsordnung”.

Die innovationsfreudige Verfassung Portugals von 1976/82 beruft sich in Art. 2 auf den “demokratischen Pluralismus”. Gerade die Distanzierung von autoritären, bzw. totalitären Regimen legt solche Pluralismus-Klauseln nahe, sie werden dann oft noch später in ganz konkretem Zusammenhang gebraucht: bei der inneren Strukturierung der Massenmedien Rundfunk und Fernsehen.

Mein fünfter Vorschlag lautet: (als Art. 3 Abs. 3): “Estland bekennt sich zum politischen Pluralismus als Grundwert seiner Verfassung.”

(Hinweis: Art. 11 Abs. 1 Verfassungsentwurf Bulgariens lautet: “La vie politique en Republique de Bulgarie est fondée sur les principes de pluralisme politique.”)

Zu den Grundsatzbestimmungen am Anfang der Verfassungsurkunde können auch Normen wie Art. 3 Abs. 3 Verfassungsentwurf Estland gezählt werden (“Generally recognized norms …”). Diese “Völkerrechtsfreundlichkeit ist ein Kennzeichen moderner Demokratien als “kooperative, offene Verfassungsstaaten”. Sie öffnen sich den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, wie sie im Internationalen- und Europarecht entwickelt worden sind. Besondere Zustimmung daher zu Art. 3 Abs. 3, mit dem Zusatz vielleicht, daß im Konfliktfall die allgemeinen Rechtsgrundsätze des internationalen Rechts vorgehen. (Weiterentwicklung des Gedankens von Art. 101 Verf. Peru von 1979: “Die von Peru mit anderen Staaten abgeschlossenen Verträge sind Bestandteile des nationalen Rechts. Im Falle eines Konfliktes zwischen Vertrag und Gesetz geht ersterer vor”. Auf eine Weise noch weitergehend ist Art. 46 Verf. Guatemala von 1985: “Es gilt das generelle Prinzip, daß auf dem Gebiete der Menschenrechte internationale Verträge und Konventionen, soweit sie durch Guatemala ratifiziert worden sind, Vorrang vor dem nationalen Recht haben”.)

Typisch sind auch Sprachen-Artikel. Art. 7 des Entwurfs legt sich ganz auf die eine Staatssprache “estisch” (“Estonian”) fest. Die Frage ist jedoch, ob gerade Estland, das eine große Tradition des Minderheitenschutzes hat, an dieser Stelle einen Verweis auf Sprachen ethnischer Minderheiten vornehmen könnte, wie dies in Art. 28 und 29 des Entwurfs geglückt ist. Das Schweizer Bundesgericht hat in langen Jahren viele Differenzierungskriterien zur “Staatssprache” entwickelt. Den derzeit besten Text findet man in Abschnitt 68 Verf. Ungarn von 1949/89:

“(1) Die in der Republik Ungarn lebenden nationalen und sprachlichen Minderheiten sind an der Macht des Volkes beteiligt: Sie sind staatsbildende Faktoren.

(2) In der Republik Ungarn wird den nationalen und sprachlichen Minderheiten Schutz gewährt. Sie haben das Recht, sich am öffentlichen Leben gemeinschaftlich zu beteiligen, ihre eigene Kultur zu pflegen, ihre Muttersprache zu gebrauchen, den Unterricht in ihrer Muttersprache zu genießen und ihre Namen in der eigenen Sprache zu führen”.

Die neue Verfassung des deutschen Bundeslandes Schleswig-Holstein hat eine gelungene Minderheitenschutz-Klausel entwickelt in Art. 5:

“Abs. 1: Das Bekenntnis zu einer nationalen Minderheit ist frei, es entbindet nicht von den allgemeinen staatsbürgerlichen Pflichten.

Abs. 2: Die kulturelle Eigenständigkeit und die politische Mitwirkung nationaler Minderheiten und Volksgruppen stehen unter dem Schutz des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände. Die nationale dänische und die friesische Volksgruppe haben Anspruch auf Schutz und Förderung”.

In der KSZE-Erklärung von Kopenhagen (1990) heißt es:

“Die Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit ist eine Angelegenheit der persönlichen Entwicklung eines Menschen, und darf als solche für ihn keinen Nachteil mit sich bringen”.

Einen frühen “Klassikertext” in Sachen Minderheitenschutz stellt der ruhmvolle Passus in Estlands Verfassung von 1920 dar:

“Den nationalen Minderheiten ist der Unterricht in der Muttersprache garantiert …”

Dieser hohe kulturelle Status quo von 1920 sollte nicht unterschritten werden. 

An all diese Textmaterialien sei hier nur als “Fundgrube” erinnert. Jede neue Verfassungsurkunde unserer Tage kann – und sollte – sich hiervon die besten Elemente heraussuchen, wie es dem Selbstverständnis des jeweiligen Volkes und seiner sich entwickelnden politischen Kultur angemessen ist. Ob man schon in den Grundlagennormen oder erst im Grundrechtsteil den Minderheitenschutz regelt (so Art. 28 und 29 des Entwurfs von Estland), ist eine eher sekundäre Frage. Hauptsache ist nur, daß das Problem als solches erkannt wird. Es gehört heute zum “politisch Wichtigen” eines Verfassungsstaates, d. h. zu den Regelungsmaterien seiner geschriebenen Verfassungsurkunde. Etwas zu schwach und blaß heißt es in Art. 9 Vorläufige Verfassung Litauens (1990): “Conditions shall be created for the use and development of the languages of ethnic minorities”.

Zu den fast schon klassischen Bestandteilen einleitender Grundsatzbestimmungen in Verfassungsurkunden zählt die Kategorie der von mir so genannten “Symbol-Artikel“. Beispiele sind Aussagen über Wappen, Embleme, Flaggen, auch die Hauptstadt, mitunter Feiertage. Hierher gehört aber auch ein Verfassungstext, der die Staatshymne festlegt. Gerade in den so musikalischen Baltenländern liegt dies nahe, nicht zuletzt auf dem Hintergrund der “singenden Revolution” von 1989.

Mein sechster Vorschlag lautet daher: Ergänzung von Art. 8 des estnischen Entwurfs von 1991 um den Zusatz: “Nationalhymne ist …“.

Beispiele gibt es schon: vgl. Art. 11 Abs. 2 Verfassungsentwurf des polnischen Sejm von 1991: “Dabrowski’s Mazurka shall be the national anthem of the Republic of Poland”. So auch Art. 9 Abs. 3 Verfassungsentwurf des polnischen Senats (1991): “L’hymne national de la République Polonaise est la Mazurka de Dabrowski.” Auch Art. 12 Abs. 3 des Verfassungsentwurfs Rumänien vom November 1991 legt sich auf eine nationale Hymne fest. Die Verfassung Frankreichs von 1958 bestimmt in Art. 2 die “Marseillaise” zur Nationalhymne.

Hymnen sollten als emotionale Integrationsfaktoren eines Volkes nicht unterschätzt werden. Sie sind fast “natürliche” – und zugleich kulturelle – Themen einer verfassungsstaatlichen Verfassung.

Damit sind die wesentlichen Themen für die “Allgemeinen Bestimmungen” erfaßt. Gewiß, man könnte weitere Themen systematisch an dieser frühen Stelle der Verfassungsurkunde plazieren, etwa einen Parteien-Artikel (wie Art. 4 Verfassung Frankreich von 1958 oder eine Grundrechtsverwirklichungs-Klausel wie Art. 3 Verf. Italien von 1947 oder Art. 9 Abs. 2 Verfassung Spanien von 1978 sowie Art. 7 Verfassungsentwurf Polens (Senat) von 1991). Meines Erachtens sollten aber die Allgemeinen Bestimmungen weder thematisch noch textlich überlastet werden. Estland hat in seinem Entwurf von 1991 auch hier einen guten mittleren Weg gefunden – vielleicht zu ergänzen um den einen oder anderen hier unterbreiteten Vorschlag.

(Fortsetzung folgt möglichst morgen)

Mit besten Grüßen
gez. Prof. Dr. Peter Häberle

10.01.92/wa

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Fortsetzung der Stellungnahme zum Verfassungsentwurf Estlands (1991)

II. Grund- und Menschenrechte 
Vorbemerkung 

Grund- und Menschenrechtskataloge bilden – gerade nach der Überwindung des Marxismus-Leninismus – das Herzstück freiheitlicher Demokratien. Speziell in Europa kommt hinzu, daß die Rechtsprechung des EGMR in Straßburg auf der Basis der EMRK von 1950 und daß der EuGH in Luxemburg in seinem prätorischen Verständnis der Grundrechte der Mitgliedstaaten als “allgemeine Rechtsgrundsätze”, aber auch die nationalen Verfassungsgerichte (besonders Italiens und Deutschlands, auch der Schweiz) eine ungemein differenzierte Grundrechtskultur aufgebaut haben. Nicht nur die allgemeinen Grundrechtslehren verfeinern sich immer weiter (etwa die Lehre von der “Drittwirkung” oder vom Teilhabecharakter von Grundrechten), auch die Grundrechtsthemen im individuellen Schutzbereich nehmen zu (so in Gestalt des sog. Grundrechtes auf “informationelle Selbstbestimmung”, des besonderen Schutzes der Behinderten, des Anspruchs auf eine gesunde Umwelt u. ä.). Bei jeder neuen “Kodifikation” der Grund- und Menschenrechte sind verfassungspolitisch mehrere Gesichtspunkte zu beachten: Die Formulierungen müssen möglichst bürgernah, verständlich und prägnant sein, sie dürfen nicht in allzu spezieller juristischer Fachsprache normiert werden; gleichwohl sollten sie sich in den hochdifferenzierten Kanon der Standards einfügen, den die internationalen, regionalen und nationalen Menschenrechtserklärungen nicht nur in Europa in langer Zeit bis heute entwickelt haben. Einerseits sollten die Menschenrechte als “universale Prinzipien” erkennbar werden, die sie seit 1789 sein wollen, andererseits sollte die einzelne Nation auch im Grundrechtskatalog ihre spezifischen Besonderheiten, ihre Erfahrungen, Wünsche und Hoffnungen, aber auch ihre Gefährdungen, Wunden und Verletzlichkeiten zum Ausdruck bringen. Es gibt heute schon einen durch den Rechtsvergleich in der historischen und zeitgenössischen Dimension nachweisbaren Schatz von “Regeln” oder Prinzipien, einen Problemkatalog, “wie man einen Grundrechtskatalog schreibt”. Diese Handwerks-, ja “Kunstregeln” können hier nicht im einzelnen dargestellt werden: angesichts der dem Unterzeichneten zur Verfügung stehenden kurzen Zeitspanne (3 Tage!) lassen sich nur einige Problembereiche herausgreifen. 

1) Fragen der Grundrechte – Allgemeiner Teil (Auswahl) 

Der sehr umfangreiche Katalog des Entwurfs Estlands (Art. 9 bis 45) entspricht in weiten Teilen den “gemeineuropäischen Standards” in Sachen Menschenrechte. Nur da und dort seien einige Anregungen zur Diskussion gestellt. 

Es empfiehlt sich, die Kapitel zur Garantie von Grundrechten durch eine ausdrückliche Menschenwürde-Klausel zu eröffnen. Die Menschenwürde i. S. von I. Kant verstanden, ist heute kulturanthropologische Prämisse des Verfassungsstaates, die Staatsform der Demokratie bildet ihre organisatorische Konsequenz. Viele neuere Texte stellen sie entsprechend groß voran: So schon die Präambel der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der UN von 1948 (“Da die Anerkennung der allen Mitgliedern der menschlichen Familie innewohnenden Würde …”), so Art. 1 Verf. Portugal von 1976/82 (“Portugal ist eine souveräne Republik, die sich auf die Grundsätze der Menschenwürde und des Volkswillens gründet…”), so Art. 10 Abs. 1 Verf. Spanien von 1978 (“Die Würde des Menschen, die unverletzlichen Rechte, die ihr innewohnen, die freie Entfaltung der Persönlichkeit … sind die Grundlage der politischen Ordnung und des sozialen Friedens…”). Besonders viel Ausstrahlung entfaltete Art. 1 Abs. 1 des deutschen Grundgesetzes: “Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt (Einzelheiten der Judikatur in P. Häberle, Menschenwürde, Handbuch des Staatsrechts Bd I (1987), S. 815 ff.). 

Siebter Vorschlag daher: Zusatz in Art. 9 Abs. 1 als Satz 2: “Human dignity is inviolable“. 

(Hinweis: Art. 4 Abs. 1 des Schweizer Privatentwurfs Kölz/Müller von 1984/90 lautet: “Die Würde jedes Menschen ist zu achten und zu schützen”.)

Eine solche Menschenwürde-Klausel kann auch als “Auffangtatbestand” für neue, noch unbekannte Gefährdungen individueller Freiheit dienen und sie eröffnet der späteren Estnischen Rechtsprechung den unmittelbaren Zugriff auf die Verfassungsgehalte, die in den europäischen Ländern bisher dem Begriff “Menschenwürde” zugeordnet worden sind. 

Meisterhaft erscheint mir Art. 42 des Verfassungsentwurfs. Er öffnet sich über den geschriebenen Grundrechtstext hinaus neuen Schutzgarantien in den Worten “other rights, liberties and duties which are in the spirit of the Constitution, or in concordance with it.”

Damit setzt sich Estland an die Spitze einer Entwicklung, die sich in anderen neuen Verfassungstexten jüngst abzeichnet. Zitiert sei vor allem Art. 4 Verfassung Peru von 1979 (ähnlich Art. 44 Abs. 1 Verfassung Guatemala von 1985). Er lautet: 

“Die Aufzählung der in diesem Kapitel anerkannten Rechte schließt nicht die sonstigen von der Verfassung garantierten Rechte und auch nicht andere, die vergleichbarer Natur sind oder aus der Würde des Menschen, dem Prinzip der Volkssouveränität, dem sozialen und demokratischen Rechtsstaat und der republikanischen Regierungsform folgen, aus.” 

Der Verfassungsentwurf Estlands hat jetzt in Art. 42 eine Abstraktion vorgenommen und sich allgemein auf den “Geist” der Verfassung berufen, um der prätorischen Entwicklung zusätzlicher Grundrechte in der Zukunft Raum zu geben. Solche “Geist-Klauseln” finden sich in anderem Zusammenhang schon in bisherigen Texten anderer Länder. Neu ist aber die Normierung einer “Geist-Klausel” zugunsten von (ungeschriebenen) Grundrechten! Art. 42 sollte unbedingt beibehalten werden. Angeregt sei allenfalls eine Ergänzung und Präzisierung: 

Achter Vorschlag daher: Anreicherung von Art. 42 wie folgt: “die im Geiste der Verfassung liegen, insbesondere der Menschenwürde, dem sozialen und demokratischen Rechtsstaat und dem Kulturstaatsprinzip entsprechen”. 

Es fällt auf, daß der Verfassungsentwurf keinen Schutz des “Wesensgehalts der Grundrechte” normiert. Ganz anders sehen viele ältere und neuere Verfassungstexte vor, auch die zu einer ungeschriebenen Wesensgehaltklausel gelangte Rechtsprechung des Österreichischen Verfassungsgerichtshofs, des Schweizer Bundesgerichts und des EuGH in Luxemburg (Fall Liselotte Hauer) (alles nachgewiesen in P. Häberle, Die Wesensgehaltgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG, 3. Aufl. 1983, S. 257 ff.). Das deutsche GG sagt in Art. 19 Abs. 2 GG: “In keinem Fall darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden”. Ähnliches findet sich in Art. 53 Abs. 1 S. 3 Verf. Spanien von 1978 sowie in Art. 18 Abs. 3 Verf. Portugal von 1976/82. In der Schweiz setzt sich in so mancher totalrevidierten Kantonsverfassung dieser Wesensgehaltschutz ebenfalls durch (vgl. Art. 14 Abs. 4 Verf. Uri von 1984: “Der Kern der Grundrechte ist unantastbar). Besonders vorbildlich ist § 15 Abs. 1 KV Basel-Landschaft von 1984: “Die Grundrechte dürfen nur eingeschränkt werden, wenn und soweit ein überwiegendes öffentliches Interesse es rechtfertigt. Ihr Kern ist unantastbar”. 

Denn damit kommt die “ratio” jeder Wesengehaltsklausel zum Ausdruck: Die bei der Ermittlung der Grenzen von Grundrechten unvermeidbare Güterabwägung bzw. Relativierung, soll eine absolute Grenze haben. Absolute und relative Wesensgehaltgarantien ringen im deutschen und europäischen Schrifttum miteinander (vgl. z. B. J.P. Müller, Elemente einer Schweizer Grundrechtstheorie, 1982, S. 141 ff.). § 15 Abs. 1 KV Basel-Landschaft ist ein guter Kompromiß geglückt. 

Der Neunte Vorschlag lautet: Zusatz in Art. 42 (als Absatz 2): “Der Wesensgehalt von Menschenrechten und Grundfreiheiten bleibt auch in den von der Verfassung erlaubten Fällen der Beschränkung unantastbar.” 

Ein Wort zu der Schrankenregelung im Entwurf Estlands. Er folgt dem Prinzip der (begrenzten) Einzelbeschränkung, differenziert bei jedem Grundrechte, und lehnt so eine “Generalschranke”, wie sie in einigen neueren Verfassungen vorkommt, aus guten Gründen ab. Die Frage bleibt aber, ob nicht bei so manchem Grundrecht nach dem Vorbild der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) zu verfahren ist. Sie kennt bei vielen Grundrechtseinschränkungen den Begriff: “in einer demokratischen Gesellschaft” notwendige Maßnahme. Den Inhalt dieses Begriffs hat der EGMR in Straßburg und auch die Kommission ebenda in reicher Kasuistik ausgeformt und im Interesse der Europabürger justitiabel gemacht. Die estnischen Gerichte könnten an diese Judikatur anknüpfen, wenn diese Schranke da und dort eingefügt würde (z. B. bei Art. 23 und Art. 31 am Ende). Der Verfassunggeber in Estland sollte ja bestrebt sein, seinen Grundrechtskatalog “EMRK-konform” auszugestalten – so wie sich selbst in der Schweiz seit kurzem der Begriff “Europaverträglichkeit” eingebürgert hat. Die Übernahme so mancher anderer Menschenrechtsbegriffe aus der EMRK hätte überhaupt den Vorteil, daß damit die Richter Estlands in Zukunft sehr rasch die ausgefeilte Judikatur Straßburgs rezipieren können (was noch genug Arbeit macht).

Eine letzte Anregung sei hier – mit Verlaub – im Rahmen der allgemeinen Grundrechtsfragen unterbreitet: im Blick auf die Erziehungsziele. Der Verfassungsentwurf beschäftigt sich mit dem Problemfeld der Erziehung in Art. 26. Dessen Grundlinien ist zuzustimmen. Nur bleibt ein Aspekt ausgeklammert, der nach dem Sturz des totalitären Regimes der UdSSR besonders wichtig erscheint, der Aspekt “Menschenrechte als Erziehungsziele“. Man braucht zwar nicht einer überreichen Normierung von Erziehungszielen schon in den Verfassungsurkunden das Wort zu reden, wie sie sich in dem Leit-Artikel 148 Weimarer Reichsverfassung von 1919 findet (so wichtig das Erziehungsziel “Toleranz” in offenen Gesellschaften ist, heute auch die Erziehung zur Verantwortung vor Natur und Umwelt). Art. 148 Abs. 1 WRV, der viel Ausstrahlung entfaltet hat, lautet: 

“In allen Schulen ist sittliche Bildung, staatsbürgerliche Gesinnung und berufliche Tüchtigkeit im Geiste des deutschen Volkstums und der Völkerversöhnung zu erstreben. Beim Unterricht in öffentlichen Schulen ist Bedacht zu nehmen, daß die Empfindungen Andersdenkender nicht verletzt werden.” 

Neuere deutsche Landesverfassungen haben den Kanon der Erziehungsziele vorbildlich erweitert und verfeinert (zu den verfassungstheoretischen Zusammenhängen meine Schrift: Erziehungsziele und Orientierungswerte im Verfassungsstaat, 1981). So heißt es in Art. 26 Verf. Bremen (1947) u. a. 

“Erziehung zu einer Gemeinschaftsgesinnung, die auf der Achtung vor der Würde jedes Menschen… beruht”, “Erziehung zur Achtung vor der Wahrheit”, “Erziehung zur Teilnahme am kulturellen Leben des eigenen Volkes und fremder Völker”. 

und neu (seit 1987): “Erziehung zum Verantwortungsbewußtsein für Natur und Umwelt“. 

Denkbar wäre, das Vorbild neuerer Verfassungen in Lateinamerika aufzugreifen, die UNESCO-Empfehlungen folgen. Art. 72 Verf. Guatemala von 1985 lautet: 

“Die Erziehungsziele sind in erster Linie die Entwicklung der menschlichen Persönlichkeit und die Kenntnisse über die Welt und die nationale und internationale Kultur. Der Staat hat ein nationales Interesse an der Erziehung, der Ausbildung und der systematischen Einführung in die Verfassung des Staates und die Menschenrechte.” 

Art. 22 Abs. 3 Verf. Peru von 1979 verlangt: 

“Der Unterricht über die Verfassung und die Menschenrechte ist in den zivilen und militärischen Bildungseinrichtungen und in allen Stufen obligatorisch. 

Darum der zehnte Vorschlag: Einfügung eines neuen Absatzes in Art. 26: 

“Zu den Erziehungszielen gehören die Grundwerte der Verfassung, insbesondere Menschenwürde, Menschenrechte, Toleranz und das Verantwortungsbewußtsein für Natur und Umwelt.” 

2) Grundrechte – Besonderer Teil 

Spezielle Grundrechtsfragen können hier nur sehr punktuell aufgelistet werden. Dies umso mehr als der jeweilige nationale Verfassunggeber vor Ort am besten beurteilen kann, was nötig ist. Immerhin gibt auch hier der transnationale, vor allem europäische Rechtsvergleich einige Hinweise: “Baumaterialien” liegen in reicher Fülle vor. 

Der Verfassungsentwurf Estlands arbeitet im speziellen Teil der Grundrechte sehr sorgfältig. Doch seien einige Anregungen erlaubt: 

(1) Art. 32 des Entwurfs lautet: “Work is the most dignified form of selfrealization”. 

Es ist jedoch fraglich, ob eine moderne Verfassungsurkunde gut daran tut, sich auf den ja sehr umstrittenen Begriff der “Selbstverwirklichung”, die ja leicht in Ausformungen der “permissiven Gesellschaft” umschlagen kann, einzulassen. Wenn sie aber bei dem Begriff “Selbstverwirklichung bleiben will, so sollte vielleicht das Wort “most” gestrichen werden. Zu der sehr zu bejahenden Herausstellung der Arbeit im Bezug zur Menschenwürde, hat das deutsche Bundesverfassungsgericht einen treffenden Satz geprägt: “Die Arbeit als Beruf hat für alle gleichen Wert und gleiche Würde” (BVerfGE 7, 377 (397)). So wäre eine Modifizierung denkbar: 

Elfter Vorschlag zu Art. 32: “Work is a dignified form of self-realization”. 

(2) Art. 18 des Entwurfs schützt die Gedanken-, Religions- und Gewissensfreiheit. Er orientiert sich dabei gut an Art. 9 EMRK.
Absatz 3 sollte aber nach diesem Vorbild angereichert werden, etwa im Sinne von: frei seine Religion auszuüben einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen öffentlich oder privat (Zwölfter Vorschlag).

(3) Art. 24 des Entwurfs ist etwas zu eng formuliert. Art. 8 Abs. 1 EMRK könnte Formulierungshilfe leisten: 

Dreizehnter Vorschlag: “Jedermann hat Anspruch auf Achtung seines Privat- und Familienlebens…”. 

(Hinweis: Das Wort “Privat” ist eine geglückte Bezugnahme auf die reiche Literatur und Rechtsprechung zur “privacy”.) 

(4) Der Aspekt der Staatsziele und Verfassungsaufträge (z.B. in bezug auf Arbeit, Kulturelles, Natur und Umwelt) ist im vorliegenden Entwurf wohl bewußt stark vernachlässigt: Estland scheint der klassische “Status negativus” der Grundrechte i.S. der Lehre von G. Jellinek vordringlich, das ist nach der Befreiung vom Sozialismus verständlich. Doch bleibt die Frage, ob nicht punktuell, bei einzelnen Grundrechten ein staatlicher Förderungsauftrag angemessen wäre, so etwa bei Art. 27 (Wissenschaft und Kunst). Viele neuere Verfassungen formulieren hier einen Auftrag des Staates, ergänzend zur Garantie der Autonomie. So lautet Art. 16 Abs. 1 Verf. Griechenland von 1975: 

“Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei; deren Entwicklung und Förderung sind Verpflichtung des Staates”. 

Art. 9 Abs. 1 Verf. Italien von 1947 sagt: 

“Die Republik fördert die kulturelle Entwicklung sowie die wissenschaftliche und technische Forschung”. 

Art. 44 Abs. 2 Verf. Spanien (1978) lautet: 

“Die öffentliche Gewalt fördert die Wissenschaft sowie die wissenschaftliche und technische Forschung zum Wohl der Allgemeinheit”. 

Vierzehnter Vorschlag daher: Zusatz zu Art. 27 (als Absatz 3):
“Der Staat fördert Wissenschaft und Forschung, Kunst und Kultur“. 

(5) Art. 37 Abs. 2 des Verfassungsentwurfs formuliert ein Widerstandsrecht. Das ist zu begrüßen und könnte auch die neue Lehre vom “zivilen Ungehorsam” etwa von J. Rawls umfassen. Vorsichtiger sollte jedoch eine Art Susidaritätsklausel eingebaut werden (analog Art. 20 Abs. 4 GG):

Fünfzehnter Vorschlag: “Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.” 

Man könnte noch an andere Grundrechtsthemen denken: etwa an den Schutz der Behinderten (so einige neuer Verfassungen) – dies zu Art. 35. 

Auch könnte der Umwelt-Artikel 36 angereichert werden um einen an den Staat gerichteten Auftrag, vgl. Art. 40 Abs. 1 Verfassungsentwurf des deutschen Landes Brandenburg vom 13. Dezember 1991: “Der Schutz der Natur, der Umwelt und der gewachsenen Kulturlandschaft als Grundlage gegenwärtigen und künftigen Lebens ist Pflicht des Landes und aller Menschen.”
Doch sei dieser kursorische Kommentar hier jetzt abgeschlossen. Künftigen Bedürfnissen nach weiterem personalen Grundrechtsschutz auf einzelnen Lebensfeldern kann durch die oben vorgeschlagene “Grundrechtsentwicklungsklausel” bzw. Art. 42 des Entwurfs Rechnung getragen werden. Die Prägnanz der Einzelgrundrechte darf nicht durch ein Übermaß an Detailregelungen beeinträchtigt werden. 

III.

Organisatorischer Teil der Verfassung (Auswahl) 

Auch der organisatorische Teil des Verfassungsentwurfs ist gut durchstrukturiert. Nur wenige Problemfelder wären ergänzend zu bedenken. 

1) Keine ausdrückliche Übertragung staatlicher Souveränitätsrechte bzw. Kompetenzen auf internationale Organisationen? 

Die Mitgliedsländer der EG haben in unterschiedlicher Weise in ihren Verfassungstexten Artikel geschaffen, die die Übertragung von Hoheitsrechten gestatten: im Blick auf EG und ähnliche supranationale Zusammenschlüsse ist dies unentbehrlich. So heißt es in Art. 28 Abs. 2 Verf. Griechenland (1975): 

“Um wichtigen nationalen Interessen zu dienen und um die Zusammenarbeit mit anderen Staaten zu fördern, ist durch Verträge oder Abkommen die Zuerkennung von verfassungsmäßigen Zuständigkeiten an Organe internationaler Organisationen zulässig”.

(Vgl. auch Art. 24 Grundgesetz). 

Art. 92 Verf. Niederlande (1983) sagt: 

“Durch Vertrag oder kraft eines Vertrages können völkerrechtlichen Organisationen Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungsbefugnisse übertragen werden…”. 

In dem Maße wie Estland, sei es mit anderen Baltenrepubliken oder mit skandinavischen Staaten, intensiv zusammenarbeiten oder gar der EG beitreten möchte, scheint mir ein solcher Verfassungs-Artikel unverzichtbar. Er könnte in Art. 3 als Abs. 4 plaziert werden oder in Art. 110 (Art. 111 Ziff. 3 ist zu blaß geraten.): 

Sechzehnter Vorschlag: “Durch Verträge können auf zwischenstaatliche Einrichtungen oder internationale Organisationen Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungsbefugnisse Estlands übertragen werden. Vor allem ist die europäische Zusammenarbeit zu stärken.” 

Das entspräche der für die Präambel oben vorgeschlagenen europäischen Dimension. Es mag für Estland wie für andere Nationen des jetzt befreiten Ostens Europas schwer sein, Teile ihrer mühsam genug unter vielen Leiden erkämpften nationalen Souveränität gleich wieder aufzugeben: Doch ist die Orientierung nach dem sich einigenden Europa hin ja gerade ein Lebensziel dieser Länder, vor allem Estlands. 

2) Keine “Ewigkeitsklausel”? – Materielle Grenzen der Verfassungsänderung 

Der Entwurf behandelt das Verfahren der Verfassungsänderung in Kapitel 9. Es fällt auf, daß er in Art. 153 zwar die Änderung besonders wichtiger Teile der Verfassung (Kap. I, III und XI) dem Referendum unterstellt. Damit wird zu Recht eine verfahrensmäßige Hürde errichtet. Viele neuere Verfassungen entscheiden sich aber auch für die Normierung von materiellen Grenzen der Verfassungsänderung. Epochemachend wirkt hier ganz früh § 112 Verf. Norwegen von 1814: 

“Jedoch darf eine solche Änderung keineswegs den Grundsätzen dieser Verfassung widersprechen, sondern lediglich Modifikationen in einzelnen Bestimmungen betreffen, die nicht den Geist dieser Verfassung verändern, und es müssen zwei Drittel des Stortings einer solchen Änderung zustimmen.” 

Weltweit ist immer wieder ein materieller Kerngehalt verfassungsstaatlicher Verfassungen, besonders nach der Überwindung totalitärer Systeme, auf diese Weise gesichert worden. Beispiele finden sich in Art. 79 Abs. 3 GG oder in Art. 288 Verf. Portugal von 1976/82. (“Die Verfassungsrevisionsgesetze haben folgendes unberührt zu lassen: a) die nationale Unabhängigkeit und Einheitlichkeit des Staates; b) die republikanische Regierungsform… d) die Rechte, Freiheiten und Garantien der Bürger… m) die Unabhängigkeit der Gerichte.”). 

Zu solchen Bestimmungen ist europäische Verfassungsliteratur entstanden (vgl. nur J.P. Müller sowie P. Häberle, in: Festschrift für Haug, 1986, S. 195 ff. bzw. 81 ff.). Manche neueren Texte halten diese Linie: So der Verfassungsentwurf Albaniens von 1991 (Art. 134 Abs. 1: “The norms of the Constitution which envisage the republical form of government, acknowledgement of political pluralisme and the principle of the division of state power, can not be subject to any form of revision”. Art. 148 Verfassungsentwurf Rumänien vom 21.11.1991 bezieht seine verfassungsrechtliche Identitätsgarantie u.a. auf die republikanische Regierungsform, den politischen Pluralismus und die Grundrechte der Bürger. 

Daher Siebzehnter Vorschlag: Neuer Absatz 2 zu Art. 153: “Die republikanische Regierungsform, der politische Pluralismus, Gewaltenteilung und der Kerngehalt der Grund- und Menschenrechte kann nicht Gegenstand von Verfassungsänderungen sein.” 

3) Probleme der Verfassungsgerichtsbarkeit 

Die Verfassungsgerichtsbarkeit hat zunächst seit 1945 und dann wieder seit 1989 ihren weltweiten Siegeszug fortgesetzt, nachdem die USA pionierhaft schon 1787 ff., später 1920 Österreich und 1947 Italien sowie 1949 das deutsche Grundgesetz Beispiele dafür geschaffen haben. Alle dem Verf. bekannten Verfassungen bzw. Entwürfe der osteuropäischen Länder seit der “Wende” haben eine ausgebaute Verfassungsgerichtsbarkeit (Ungarn, die CSFR (jedenfalls nach dem Entwurf ihres Bürgerforums von 1990), sogar Verf. Serbien von 1990 (Art. 125 ff.)). Der Verfassungsentwurf Estlands hat für Kapitel 13 die Überschrift “The Courts” gewählt, in Art. 139 Abs. 3 ist dann vom “State Court” die Rede. Sollte nicht besser von “Constitutional Court” gesprechen werden? (Achtzehnter Vorschlag). 

Auch scheint mir ein Zuständigkeitskatalog wichtiger zu sein als der Katalog in Art. 140 über die Abberufung des Präsidenten (gute Vorbilder) finden sich in Art. 124 a Verfassungsentwurf des polnischen Sejm von 1991, in Art. 153 des polnischen Senats von 1991, Art. 225 Verf. Portugal und (nicht erschöpfend) Art. 93 Abs. 1 deutsches GG von 1949. 

4) Der “Legal Chancellor” – seine Abberufbarkeit? 

Der “Legal chancellor” ist eine Art Grundrechtsbeauftragter, wie er sich immer mehr in neueren Verfassungen findet (vgl. Art. 23 Verf. Portugal, Art. 54 Spanien, Art. 148 a ff. Österreichisches B-VerfG). Diese Einrichtung ist auch in der vom Verfassungsentwurf hier vorgeschlagenen Gestalt zu begrüssen. Auffällig ist jedoch die Möglichkeit der Abberufung in Art. 130 (“and recalled”) und in Art. 134. Die Frage sollte in ein spezielles Ausführungsgesetz verwiesen werden, dort könnten auch analog zur Möglichkeit von Anklageverfahren gegen Verfassungsrichter (oder Amtsenthebungsgründe) Regelungen getroffen werden (vgl. Art. 140 des Entwurfs). 

Neunzehnter Vorschlag: Streichung der Wortpassage “and recalled” in Art. 129 und allgemeine Verweisung auf gesetzliche Ausführungsbestimmungen in Art. 134. 

5) Kommunale Selbstverwaltung 

Die kommunale Selbstverwaltung ist in Kapitel 14 geregelt. Dieser könnte noch etwas ausgebaut werden. Problemlösungsmaterial und denkbare Textelemente liefert die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung des Europarates (1985). Estland, das schon Mitglied des Europarates ist, sollte sich auch in seiner Verfassung von diesen bald gemeineuropäischen Prinzipien des Kommunalverfassungsrechts inspirieren lassen (Dokumentation in F.-L. Knemeyer (Hrsg.), Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, 1989). Erinnert sei vor allem an Aussagen wie: “in der Erwägung, daß die kommunalen Gebietskörperschaften eine der wesentlichen Grundlagen jeder demokratischen Staatsform sind” oder “die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben obliegt im allgemeinen vorzugsweise den Behörden, die den Bürgern am nächsten sind”. Art. 11 Abs. 4 Verf. Bayern (1946) formuliert treffend: “Die Selbstverwaltung in der Gemeinde dient dem Aufbau der Demokratie in Bayern von unten nach oben”. Art. 163 Abs. 1 Entwurf des polnischen Sejm von 1991 sagt anschaulich: “Local government shall be the basis form of the organization of public life in the commune.” 

Zwanzigster Vorschlag: Ergänzung von Art. 144 des Entwurfs um einen neuen Absatz 2:
“Die kommunale Selbstverwaltung ist eine wesentliche Grundlage der Demokratie. Sie dient dem Staatsaufbau von unten nach oben und einer bürgernahen Verwaltung.” 

Die eher technischen Bestimmungen des Art. 145 sollten erst nach dieser Grundsatz-Aussage folgen. 

Sehr geehrter Herr Präsident, Herr Vorsitzender, meine Damen und Herren: 

Damit muß ich meine nur dreitägige Arbeit an Ihrem großen Entwurf abschließen, damit Sie meine “kleine Denkschrift” noch rechtzeitig erreicht. Sollten Sie später weitere Ergänzungen wünschen, schreibe ich solche gerne unter geringerem Zeitdruck. Ich danke für die Ehre, Ihnen diese Anregungen zu Ihrem großen Werk senden zu können. Möge es Ihnen gelingen. 

Mit besten Empfehlungen 
gez. Prof. Dr. Peter Häberle
(Bayreuth/St. Gallen)

Prof. dr. Peter Häberle
Riigiõiguse, õigusfilosoofia
ja kirikuõiguse õppetool
BAYREUTH’I ÜLIKOOLIS ja
St. Galleni kõrgkoolis 

8.1.1992

Eesti vabariigi Põhiseaduslik
Assamblee, redaktsioonikomisjoni
esimehele Liia Hännile
Tallinn, Eesti 

Esialgne ja kokkusurutud arvamus Eesti vabariigi põhiseaduse eelnõu kohta (Põhiseaduslik Assamblee, eelnõu 13. detsembrist 1991)

Sissejuhatuses ütleb P.H., et ta tuleb Põhiseadusliku Assamblee redaktsioonikomisjoni esimehe L. Hänni poolt esitatud austavale palvele Eesti põhiseaduse kohta oma arvamust avaldada meelsasti vastu, kuid peab seejuures vajalikuks märkida, et tal oli seisukohavõtuks väga vähe aega, sest põhiseaduse eelnõu ja küllakutse 19. detsembrist 1991 sai ta kätte alles 7. jaanuaril 1992. Seetõttu oli kahjuks võimalik vaid esialgne ja tõesti kokkusurutud arvamus. 

Eelmärkuses lk. 1 mainib H.P., et retsenseeritav eelnõu vastab üldplaanilt ja oma jaotuselt “põhiseadusele tugineva riigi põhiseaduse” tänapäevasele standardile.
Lk. 2 on üldise sisuga ja osaliselt mitte loetav, seetõttu jätkan lk. 3 konkreetse arvamuse ja ettepanekutega Eesti põhiseaduse kohta. 

I. Mõtteid preambulakultuurist ja preambulastruktuurist ning sissejuhatavatest üldsätetest

1) Põhiseaduste preambulaid iseloomustab kolm omapära: häälestada kodanikku järgneva põhiseaduse teksti “pidukõnele”, sisaldavad sageli olemasoleva põhiseaduse või rahva ajaloo ülevaate, seovad endaga teatud põhiväärtusi (“põhiseadus põhiseaduses”) ning määravad kindlaks tulevikueesmärgid (näit. tulevaste põlvkondade kaitse). 

P.H. arvates tuleks nimetatud kolme funktsiooni tõttu voteerida substantsiaalse, piduliku, kuid napi preambula kasuks. Eesti põhiseaduse eelnõu on juba leidnud õige kesktee oma keelevormis, põhiseaduse ajaloo käsitluses, tänapäevaste põhiväärtuste tunnistamises ja tulevikuvisandites. P.H. arvates võiks lubatav olla vaid väike täiendav ettepanek: ehk võiks just preambulas ära märkida Eesti (põhiseaduse) ajaloo eredamaid kohti – rahva poolt heakskiidetud põhiseadusi aastaist 1920, 1933 ja 1937. See oleks kultuurilise identiteedi ja rahvusliku enesekindluse saavutamise üks tähiseid. 

Esimene ettepanek. Preambula täienduseks: “ja rajatud (või tugineb) 1920, 1933 ja 1937 aasta põhiseadustele, mis kiideti heaks rahva poolt…” 

Preambulad peaksid sisaldama pisut “essentsi” järgnevast põhiseaduse tekstist, funktsioneerima otsekui “juhtmotiivina”. See on Eestil oma põhiseaduse eelnõus õnnestunud (“founded on justice, law and liberty”). Kaaluda võiks üldistesse inimõigustesse suhtumise konkretiseerimist. Põhi- ja inimõiguste tunnistamise võiks tuua preambula elemendiks (nagu on Euroopa inimõiguste konventsiooni preambulas aastast 1950), ja mis on eriti õnnestunud Šveitsi Jura kantoni põhiseaduses aastast 1977: prantsuskeelse teksti tõlge võiks olla umbes nii: “Jura rahvas tunnistab 1789. aasta inim- ja kodanikuõiguste deklaratsiooni, 1948. aasta Ühinenud Rahvaste deklaratsiooni ja 1950. aasta Euroopa inimõiguste konventsiooni”. 

Teine ettepanek. Preambula täienduseks: “ja tunnistades (üldisi) inimõigusi…” 

Preambulad peavad andma (ja võivad anda) tulevikuorientatsiooni ning selles suhtes skitseerima uusi spetsiifilisi horisonte. Olles ühel meelel paljude teiste uute põhiseadustega on Eesti eelnõu vihjanud tulevikudimensioonidele sõnadega “future generations” (“tulevased põlved”). On küsitav, kas “Euroopasse tagasipöördumise”, täpsemalt öeldes Euroopa järgi orienteerumise eesmärk ei võiks olla selgelt väljendatud. 

Kolmas ettepanek. Preambula täienduseks: “…vaadates ühinenud Euroopasse…” 

2) Üldsätetest.
Kaaluda võiks “õigusriigi” põhimõtte sissevõtmist, näit. 1. paragrahvi. See mõiste jätkab tänapäevalgi nii mõistena kui ka põhiseaduse tekstides oma võidukäiku kogu maailmas. Näit. on 1991. a. Poola põhiseaduse eelnõu 1. paragrahvis: “democratic state of law following the principles of social justice”. Portugali 1976/82. a. põhiseaduse 2. paragrahvi 1 lõik ütleb nii: “Portugali vabariik on demokraatlik õigusriik demokraatliku pluralismi rahvavõimu alusel…”; Šveitsi Aargau kantoni põhiseaduse 2. paragrahvis on määratletud: “Rahvas ja ametivõimud juhinduvad oma tegevuses õigusest…” 

Neljas ettepanek. Lisada 1. paragrahvi: “Eesti on demokraatlik õigusriik.” 

(Bulgaaria põhiseaduse eelnõus 12. juulist 1991 kõneldakse õigusriigist (“Etat de droit”) nii preambulas kui ka 4. paragrahvi 1. lõigus). 

Viiteid poliitilisele pluralismile leidub tüüpiliselt nende riikide põhiseadustes, kus on lõpp tehtud totalitaarsele režiimile. Näit. kinnitab Hispaania 1978. aasta põhiseaduse 1. paragrahvi 1. lõik: “Hispaania määratleb end kui demokraatlik ja sotsiaalne õigusriik ning tunnistab vabadust, õiglust, võrdsust ja poliitilist pluralismi oma õiguskorra ülimateks väärtusteks”. 

Viies ettepanek. (§ 3, lõik 3): “Eesti tunnistab poliitilist pluralismi oma põhiseaduse põhiväärtusena. “

Heakskiitu leiab § 3 lõik 3 (“rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normid”), mille puhul võiks aga täienduseks lisada, et õigusliku konflikti korral kuulub prioriteet rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetele. (Näit. Peruu põhiseaduse § 101 ja veelgi kaugemale on omal kombel läinud Guatemala 1985. aasta põhiseaduse § 46: “Kehtib üldine põhimõte, et inimõiguste valdkonnas on rahvusvahelistel lepingutel ja konventsioonidel, kuivõrd nad on Guatemala poolt ratifitseeritud, eesõigus rahvusliku õiguse ees.”) 

Tüüpilised on ka keeleparagrahvid. Eelnõu § 7 seob end tervenisti ühe riigikeelega – eesti keelega. Ometi tekib küsimus, kas mitte just Eesti oma vähemusrahvuste kaitse traditsiooniga ei võiks teha siinkohal etnilistele vähemustele keelelise viite, nagu see on õnnestunud paragrahvides 28 ja 29. 

Sellekohane parim tekst on Ungari 1949/89.a. põhiseaduses:
“(1) Ungari vabariigis elavad rahvus- ja keelelised vähemused on rahvavõimu kaasosalised: nad on riiki moodustavad faktorid. 

(2) Ungari vabariigis kaitstakse rahvus- ja keelelisi vähemusi. Neil on õigus osaleda ühiselt ühiskondlikus elus, viljeleda oma kultuuri, kasutada oma emakeelt, saada õpetust oma emakeeles ja kasutada omakeelseid nimesid.” 

Saksamaa LV Schleswig-Holsteini liidumaa uue põhiseaduse 5. paragrahvis on õnnestunud klausel vähemuste kaitse kohta:
1. lõik: Rahvusvähemuse tunnistamine on vaba, see ei vabasta üldistest riigikodaniku kohustest.
2. lõik: Rahvusvähemuste ja rahvarühmade kultuuriline iseseisvus ja osavõtt poliitikast on maa, omavalitsuste ja omavalitsuste liitude kaitse all. Taani ja friisi rahvusrühmadel on õigus kaitsele ja arengule. 

Euroopa julgeoleku ja koostöönõupidamise Kopenhageni deklaratsioonis (1990) öeldakse nii: “Kuuluvus mingisse rahvusvähemusse on inimese isikliku arengu asi ega tohi talle sellisena mingit kahju põhjustada.” 

Ühte varasemat “klassikateksti” vähemuste kaitse asjas kujutab endast kuulus passus Eesti 1920. aasta põhiseaduses:
“Rahvusvähemustele on tagatud emakeelne õpetus…” 

Seda kõrget kultuurilist seisundit aastast 1920 ei tohiks halvendada. 

Kas vähemuste kaitse reguleeritakse juba põhisätetes või alles põhiõiguste osas (nagu Eesti eelnõu § 28 ja 29), on pigem teisejärguline küsimus. Peaasi on see, et tunnistataks probleemi kui niisugust. See kuulub tänapäeval ühe põhiseadusele tugineva riigi “poliitiliselt tähtsate” küsimuste hulka. Pisut nõrk ja ebaselge on Leedu esialgse põhiseaduse (1990) § 9: “Conditions shall be created for the use and development of the languages of ethnic minorities” 

Põhiseaduse sissejuhatavate üldsätete peaaegu klassikalisteks koostisosadeks on ka paragrahvid sümbolite kohta, sealhulgas vappidest, embleemidest, lippudest, ka pealinnast, mõnikord pidupäevadest. Samasse temaatikasse kuulub ka riigihümn. Selle äramärkimine põhiseaduses oleks soovitav just niisuguste musikaalsete maade puhul nagu Baltimaad, võttes arvesse ka 1989.a.”laulvat revolutsiooni”. 

Kuues ettepanek. Täiendada § 8 lisades: “Rahvushümn on … “ 

Hümn on ära märgitud näiteks Poola ja Rumeenia põhiseadustes.

Prof. Dr. Peter Häberle
Riigiõiguse, ôigusfilisoofia ja
kirikuôiguse õppetool
Bayreuth ́i ülikoolis ja
St. Gallen’i kôrgkoolis 

(järg alates kuuendast ettepanekust, lk. 8) 

Kuues ettepanek: Lisada eelnõu § 8-le: “Rahvushümn on …”

Näiteid: Poola (1991) põhiseaduse eelnõu: “Dabrowski Mazurka on Poola Vabariigi rahvushümn”. Prantsusmaa konstitutsiooni § 2 kuulutab Marseillaise ́i rahvushümniks. Rahvushümne ei tohiks rahvuse emotsionaalse integratsiooni faktorina alahinnata. Nad on peaaegu “looduslikud”, ja samal ajal konstitutsiooniliste riikide põhiseaduste kultuuriaineks. 

Sellega on “Üldsätete” olulised teemad kaetud. Muidugi võiks sellisele prominentsele kohale konstitutsioonis asetada näiteks paragrahvi poliitilistest parteidest (viide § 4-le Prantsusmaa (1958) konstitutsioonis), või klausli põhiõiguste realiseerimise kohta (§ 3 Itaalia konstitutsioonis, § 9 Hispaania II konstitutsioonis (1978), § 7 Poola Senati põhiseaduse eelnõus (1991). Kuid minu arvates ei tuleks üldsätteid üle koormata – ei tekstiliselt ega temaatiliselt). Eesti eelnõu (1991) on leidnud hea tasakaalu – võibolla täiendades seda ühe või teise ülaltoodud ideega. 

II. Põhi- ja inimõigused 
Eessõna 

Põhi- ja inimõiguste kataloogid moodustavad vabade demokraatiate põhiseaduste südamiku – eriti pärast seda kui marxism-leninism ületati. Euroopa puhul tuleks lisada, et Strassbourg’is vastu võetud EGMR (sks. lühend: Euroopa Põhi- ja Inimõigused), mis on vastu võetud EMRK (sks. lühend: Euroopa Inimõiguste Konventsioon, 1950) baasil, Luxembourg’i EuGH oma pretoorilise kontseptsiooniga põhiõigustest liikmesriikides kui “õiguse üldprintsiipidest”, samuti rahvuslikud konstitutsioonikohtud (eriti Itaalias, Saksamaal ja Šveitsis) on välja arendanud ülimalt diferentseeritud põhiõiguste kultuuri. Mitte ainult põhiõiguste üldteooriaid pole pidevalt täiustatud (näiteks teooria põhiõiguste siduvast iseloomust üksikkodanike vahelistes suhetes), vaid ka isikut kaitsvate põhiõiguste ulatus on laienenud (nagu nähtub “uute” põhiõiguste puhul: enesemääramisõigus isikuandmete kasutamisel, õigus tervele elukeskkonnale jne.) 

Alati, kui põhi- ja inimõigusi kodeeritakse konstitutsioonilise poliitika vaatekohalt, tuleks silmas pidada mitmeid aspekte: formuleeringud peavad olema rahvale nii arusaadavad kui võimalik, peavad olema kokkusurutud ja selged; nad ei tohi olla väljendatud liiga professionaalses juriidilises keeles. Ometi peavad nad mahtuma ülimalt diferentseeritud standardite kaanonitesse, millised on välja arendatud pika aja jooksul rahvusvahelistes, rahvuslikes ja regionaalsetes deklaratsioonides inimõigustest. 

Ühelt poolt peavad inimõigused olema nähtaval kui “universaalsed printsiibid”, kuulutatuna juba 1789 aastast, teiselt poolt peaks iga rahvas väljendama põhiseaduses oma erilisi iseärasusi (pekuliaarsusi), kogemusi, soove, lootusi, aga samuti oma katsumusi, haavu ja nõrkusi. Kasutades võrdlevat õigusteadust ja õiguse ajalugu võib näidata, et teadmistebaas printsiipide kohta, probleemkataloog sellest, “kuidas kirjutada õiguste billi”, on juba praegu olemas. Neid oskusprintsiipe, isegi “kunsti” ei saa aga siin detailselt käsitleda, arvestades fakti, et autoril on olnud vaid 3 päeva aega materjaliga tegeleda. Võib üle silmitseda vaid mõned üksikud problemaatilised valdkonnad. 

1) Põhiõiguste probleemid – selektsioon üldküsimustest 

Eesti eelnõu väga ulatuslik õigustebill on enamikus osades kooskõlas inimõigusi käsitlevate “üldiste Euroopa standarditega”. Ainult siin-seal on mõned tähelepanekud, mille üle võiks diskuteerida. 

On soovitav alustada põhiõigusi garanteerivat peatükki ilmutatud kujul esitatud inimväärikuse (human dignity, Menschenwürde) klausliga. Inimväärikus, mõistetuna I. Kanti vaimus, on tänapäeva õigusriikide (konstitutsiooniliste riikide) kultuur-antropoloogiliseks eellauseks. Demokraatlik valitsusvorm on tema orgaaniliseks järelmiks. Paljud tänapäevasemad tekstid on asetanud selle klausli prominentsele kohale. (Inimõiguste Ülddeklaratsiooni (1948) preambulas, Portugali konstitutsiooni (1976/82) § 1: “Portugal on suveräänne vabariik, mis on rajatud inimväärikuse ja rahva tahte põhimõtetele… Hispaania konstitutsiooni (1978) § 10: “Inimväärikusest lähtuvad (talle seesmiselt omased) võõrandamatud õigused, isiksuse areng …  on sotsiaalse rahu ja organiseeritud riikluse aluseks…”) Eriti mõjukas oli Saksa Põhiseaduse § 1: “Inimväärikus on puutumatu. Seda respekteerida ja kaitsta on kõikide ametivõimude kohus.” 

Minu seitsmes ettepanek on seetõttu järgmine: Lisada § 9 teise lausena: “Inimväärikus on puutumatu.” 

Inimväärikuse klausel võib samuti teenida reservsättena kaitseks uute, senitundmatute ohtude vastu isiklikule vabadusele; veelgi enam, see võimaldab Eesti jurisdiktsioonile vahetu juurdepääsu konstitutsioonilisele substantsile, mis on seotud mõistega “inimväärikus” Euroopa maades. 

§ 42 näib olevat meistritöö. See avab tee kirjapandud tekstist väljapoole, uute õiguste juurde sõnadega “teised õigused, vabadused ja kohustused mis on põhiseaduse vaimus, või sellega kooskõlas”. See artikkel viib Eesti põhiseaduste arengu avangardi /……/. (Tsiteeritakse Peruu konstituts. § 4 ja Guatemala konstituts. § 44). 

Eesti põhiseaduse eelnõu on oma § 42-ga teinud “abstraktsiooni” ja apelleerinud põhiseaduse “vaimule” üldiselt, võimaldades sellega uute põhiõiguste pretoorilist arenemist tulevikus. “Vaimuklausleid” võib juba leida ka teistes konstitutsioonides. Uudiseks on “vaimuklausli” fikseerimine (kirjutamata) põhiõiguste kasuks. § 42 tuleb igal juhul alal hoida. Olgu lisatud vaid üks täiendus ja pakutud veidi täpsem definitsioon: 

Kaheksas ettepanek paragrahvi 42: “…mis on põhiseaduse vaimus ja on kooskõlas sellega ning eriti inimväärikuse, sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi ja kultuurriigi põhimõttega.” 

Paneb imestama, et eelnõu ei kaitse “põhiõiguste olemuslikku tuuma” (ESSENTIAL CORE OF THE CIVIL RIGHTS). Selles suhtes erinevad paljud uued ja vanad konstitutsioonid, s.h. Austria konstitutsiooniline kohus, Šveitsi föderaalkohus ja Luxemburgi EuGH, millised kõik jõuavad kirjutamata printsiibini, mis kaitseb põhiõiguste olemuslikku tuuma. 

Saksa Põhiseaduse § 19 väidab: “Mitte ühelgi juhul ei tohi üle astuda ühestki põhiõigusest tema olemuslikus tuumas.” Sarnaseid sätteid võib leida Hispaania ja Portugali konstitutsioonis. Olemusliku tuuma kaitse on oma väärtust kinnitanud paljude Šveitsi kantonite totaalselt revideeritud konstitutsioonides. (Uri kantoni PS § 14: “Põhiõiguste tuum on puutumatu”). 

Minu üheksas ettepanek on: § 42-le lisada (teise lõikena): “Inim- ja põhiõiguste olemuslik tuum on puutumatu, isegi neil juhtudel kui Põhiseadus lubab piiranguid. 

Üks märkus põhiõiguste piirangute reguleerimise kohta Eesti eelnõus. See kasutab (piiratud) piirangute printsiipi iga üksiku põhiõiguse puhul ja nii jätab kõrvale “üldise piirangu” nagu see eksisteerib mõnes uuemas konstitutsioonis. Tuleks siiski kaaluda, kas mitte kasutada EMRK meetodit ühe või teise põhiõiguse puhul. EMRK kasutab mõistet: “demokraatlikus ühiskonnas vajalik abinõu”. Selle mõiste sisu on kujundatud EGMR poolt Stassbourg’is laialdase kasuistikaga ja sellisel teel muudetud kasutamiskõlblikuks Euroopa kodanikele. Eesti kohtud võivad viidata sellele jurisdiktsioonile, kui seda laadi piirangud lisatakse ühele või teisele sättele. Eesti põhiseadusetegijad peaksid eelkõige püüdma kujundada oma õigustebilli nii “EMRK-konformseks” kui võimalik. Võttes üle mõningase EGMR inimõiguste-alase terminoloogia, oleks Eesti võimeline üle võtma EGMR jurisdiktsiooni üsna kiiresti. 

Üks viimane ettepanek puudutab põhiõigusi üldises plaanis: vaadates hariduse eesmärkidele. Eelnõu käsitleb hariduse probleemi paragrahvis 26. Olen nõus selle juhtideedega. Puudub ainult üks aspekt, mis tundub eriti oluline pärast Nõukogude totalitaarsete režiimide langemist, see on aspekt inimõigustest kui hariduse eesmärgist. 

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Hariduse eesmärkideks on peamiselt inimese isiksuse arendamine ja teadmiste andmine rahvuslikust ja rahvusvahelisest kultuurist. Riik peaks olema eriliselt huvitatud inimõiguste ja riigi põhiseaduse süstemaatilisest õpetamisest ja harjutamisest. 

Näiteid Saksa liidumaade konstitutsioonidest:
“Ühiskonnale orienteeritud hoiakule viiv haridus, mis on rajatud…iga inimese väärikuse respekteerimisele”, “tõe respekteerimisele viiv haridus”, “oma rahva ja võõraste rahvaste kultuurielus osalusele viiv haridus.”
“Vastutusele looduse ja keskkonna ees viiv haridus.” 

Peruu (1979) konstitutsiooni § 22: “Hariduse andmine konstitutsiooni ja inimõiguste kohta on kohustuslik kõikide astmete tsiviil- ja militaarõppeasutustes”. 

Minu kümnes ettepanek on: lisada uus lôige paragrahvi 26:
“Hariduse eesmärkideks on põhiseaduse põhiväärtused, eriti inimväärikus, inimõigused, sallivus ja vastutus looduse ning keskkonna eest.” 

2) Põhiõiguste eriprobleemid 

Põhiõiguste eriprobleeme saan käsitleda vaid väga selektiivselt. Konkreetse põhiseaduse tegijad on alati kompetentsemad otsustama, mis on antud juhul vajalik ja mis mitte. Kuid rahvusvaheline, eriti Euroopa võrdlev õigus pakub siiski mõningaid juhtlõngu: siin on küllalt palju “ehitusmaterjali”. 

Eesti Põhiseaduse eelnõu on spetsiifilised põhiõigused väga hoolikalt välja töötanud. On vaid mõned märkused. 

§ 32 kategooriline sõnastus on küsitav. On küsitav, kas moodsale konstitutsioonile on hea siduda end vastuolulise terminiga “eneseteostus”, mis pealekõike võib väga kergesti pöörduda “salliva ühiskonna” liialdusse. Kui põhiseadus tahab terminit “eneseteostus” säilitada, võiks siiski kaaluda sõna “kõige” väljajätmist. Mis puutub väga kiiduväärsesse rõhuasetusse töö seostamisel inimväärikusega, siis saksa konstitutsioonikohus on sõnastanud järgneva lööva lause: “Töö kui kutse väärikus on kõigile inimestele ühesugune”. Seega võiks kaaluda järgmist modifikatsiooni: 

Üheteistkümnes ettepanek: § 32: “Töö on eneseteostuse väärikas vorm”. 

§ 18 kaitseb mõtte, usu ja südametunnistuse vabadust. See on orienteeritud EMRK § 9-le. Lõiku III võiks rikastada näiteks selliselt: 

Kaheteistkümnes ettepanek: “…vabalt praktiseerida oma religiooni üksinda või koos teistega, avalikult või eraviisil.” 

§ 24 ei ole formuleeritud piisavalt ulatuslikult. (Viide § 8 EMRK- s.). 

Kolmeteistkümnes ettepanek: “Kõigil isikutel on õigus, et nende era- ja perekonnaelu respekteeritaks.” 

Riigi eesmärgid ja konstitutsiooni ülesanded (näit. töö, kultuuri, looduse ja keskkonna suhtes) näivad olevat eelnõus sihilikult ignoreeritud: Eesti jaoks näib klassikaline “status negativus” G. Jellineks ́i teooria vaimus olevat kõige olulisem põhiõiguste aspekt. See on pärast sotsialismist vabanemist täiesti mõistetav. 

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Hispaania (1978) konstitutsiooni § 44 ütleb: “Võimud edendavad teadusi ja teaduslikku ning tehnilist uurimistööd üldiseks kasuks”. 

Neljateistkümnes ettepanek on seega: lisada § 27 III lõiguna:
“Võimud edendavad teadust ja uuringuid, kunsti ja kultuuri”. 

§ 37 sätestab vastupanuõiguse. See on kiiduväärne ja võiks arvesse võtta J. Rawls’i tsiviilallumatuse uut teooriat. Ettevaatlikumalt võiks vast käsitleda subsidiaarsuse klauslit (analoogiliselt Sks. Põhiseaduse § 20 IV-ga): 

Viieteistkümnes ettepanek: “Õigus vastupanu osutada, kui ükski muu abinõu pole võimalik”. 

Võiks nimetada veel mõningaid põhiõiguste valdkondi, näiteks mõnedes uutes konstitutsioonides pöörataks tähelepanu invaliidide kaitsele. 

Lisada võiks riigi kohustused keskkonna suhtes. Näidiseks võib olla Sks. Brandenburgi liidumaa konstitutsiooni § 40: “Looduse, keskkonna ja päritud kultuurmaastiku kui oleva ja tuleva elu aluse kaitse on riigi ja kõigi kodanike kohus.” 

III. Põhiseaduse organisatsiooniline osa 

Organisatsiooniline osa on samuti detailselt välja töötatud. Lisada võiks vaid mõningaid aspekte. 

Tähelepanu tuleks pöörata riigi suveräänsete õiguste üleandmise võimalustele rahvusvahelistele organisatsioonidele. 

Euroopa Ühenduse liikmesriigid on loonud mitmel eri viisil sätteid, mis võimaldavad suveräänsete õiguste ülekandmist: see on möödapääsmatu EU taolisi supranatsionaalseid organisatsioone silmas pidades. Kreeka konstitutsiooni (1975) § 28 näiteks väidab: “Teenimaks tähtsaid rahvuslikke huve ja edendamaks koostööd teiste riikidega on võimalik konstitutsioonilisi kohustusi üle kanda rahvusvaheliste organisatsioonide organitele lepingu või … teel. (Vt. ka Sks. Põhiseaduse § 24.) Madalmaade (1983) konstitutsiooni § 92 kõlab: “Lepingu kaudu või selle tõttu võib seadusandluse, administratsiooni ja jurisdiktsiooni võim üle kanduda rahvusvahelistele organisatsioonidele…”. 

Kui Eesti kavatseb koostööd teha teiste Baltimaade või Skandinaaviamaadega või isegi plaanitseb ühineda EÜ-ga, siis ma usun, et sellise klausli sissevõtmine põhiseadusse on möödapääsmatu. See võiks paikneda § 3-s või § 110-s. 

Kuueteistkümnes ettepanek: lisada § 3 IV lõiguna: “Eesti seadusandlikku, administratiivset ja juriidilist võimu võib lepingu teel üle anda valitsustevahelistele institutsioonidele või rahvusvahelistele organisatsioonidele, eelkõige üleeuroopalist kooperatsiooni tugevdades”. 

See peaks kokku sobima preambula jaoks soovitatud Euroopa dimensiooni sisse toomisega. Ehkki Eestile ja teistele vastvabanenud idaeuroopa rahvastele võib olla raske kujutleda end loovutamas osa oma rahvuslikust suveräänsusest, mis on raskelt kätte võideldud, on nende maade ja eriti Eesti jaoks orienteerumine ühinevale Euroopale üheks peamistest eesmärkidest. 

(2) Puudub “igavikuklausel”? – substantiivsed piirangud konstitutsiooniparandustele 

Eelnõu sätestab ptk.-s 9 protseduuri konstitutsiooniparandusteks. On märkimisväärne, et § 153 nõuab eriti tähtsate põhiseaduse osade muutmiseks referendumit. See loob vajaliku protseduurilise barjääri. Mitmed uuemad konstitutsioonid kasutavad paranduste puhul substantiivseid piiranguid. Epohhi-loov oli aga Norra Põhiseaduse (1814) § 112: “…ei tohi selline muudatus ühelgi juhul Põhiseaduse põhilausetele vastu rääkida, vaid võib puudutada üksnes üksikute klauslite modifikatsioone, millised ei muuda Põhiseaduse vaimu, ning kaks kolmandikku Stortingist peab hääletama paranduse poolt.” 

Kõikjal maailmas kindlustatakse ikka ja jälle konstitutsiooniliste riikide põhiseaduste substantiivset tuuma, eriti pärast seda, kui totalitaarsed süsteemid on ületatud. Näiteks Portugali konstitutsiooni § 288: “Parandused jätavad puutumatuks järgmise: a) rahvusliku sõltumatuse ja riigi terviklikkuse; b) vabariikliku valitsusvormi;…d) kodanike õigused, vabadused ja garantiid;…m) kohtute sõltumatuse.” 

Seetõttu on minu seitsmeteistkümnes ettepanek: uus lõige § 153-s:
“Vabariiklik valitsemisvorm, poliitiline pluralism, võimude lahusus ja põhi- ning inimõiguste sisemine tuum ei ole muudetavad”. 

(3) Konstitutsioonikohtuid puudutavad probleemid 

Konstitutsioonikohtute institutsioon on pärast 1945 aastat ja veelgi enam pärast 1989 aastat jätkanud triumfi kogu maailmas, pärast seda kui USA andis pioneerliku eeskuju 1787. a., Austria 1920. a., Itaalia 1947 ja (Lääne)-Saksamaa 1949. a. Kõik idaeuroopa konstitutsioonieelnõud, mida olen näinud pärast suurt muutust, sisaldavad keerukat konstitutsioonilist jurisdiktsiooni. Eesti eelnõu on valinud ptk. 13 tiitliks “Kohtud” ja § 139 annab sätteid “riigikohtu” kohta. 

Kaheksateistkümnes ettepanek: Seda kohut võiks nimetada “konstitutsiooniliseks kohtuks”. 

Lisaks arvan, et selle kohtu volituste kataloog peaks olema tähtsam, kui presidendi ärakutsumise kataloog § 140-s. Heaks mudeliks võib olla Poola Sejmi konstitutsioonieelnõu (1991) § 124, Poola Senati (1991) eelnõu § 153, Portugali konstitutsiooni § 225 ja Saksa Põhiseaduse § 93 (1949). 

(4) Õiguskantsleri tagasikutsutavus? 

Õiguskantsler on teatud (riigi)ametkonnajuht põhiõiguste alal, keda võib sageli leida uuemates põhiseadustes. (Portugal, § 23, Hispaania, § 54, Austria, § 148.) Kiidan selle institutsiooni heaks, ning samuti vormi, kuidas see on Eesti eelnõusse viidud. Hämmastav on siiski tagasikutsumise võimalus § 130-s. Küsimus tuleks jätta spetsiaalse seaduse lahendada./…./ 

Üheksateistkümnes ettepanek: § 130-st jätta välja sõnad “ja tagasi kutsuda” ning viidata/…./ § 134-s. 

(5) Kohalik omavalitsus 

Peatükki omavalitsustest tuleks laiendada. Probleemi lahendavat materjali ja suures valikus tekste leidub Euroopa Nõukogu Kommunaalse Omavalitsuse Hartas (1985). (Dokumentatsioon: F.-L. Knemeyer (toim.), Die Europäische Chart der kommunalen Selbstverwaltung, 1989). Võiks välja tuua selliseid väiteid, nagu “idee, et kohalikud (kommunaalsed) poliitilised alljaotused on iga demokraatliku valitsemisvormi oluliseks aluseks”. Bayeri kohtu § 11 IV väidab: “Munitsipaalne omavalitsus teenib demokraatia ülesehitust juurtest alates”. Poola Sejmi kohtueelnõu (1991) kuulutab: “Kohalik omavalitsus on ühiskondliku elu põhivormiks kommuunis”. 

Kahekümnes ettepanek: lisada uus lõik paragrahvile 144:
“Kohalik omavalitsus on demokraatia olemuslik alus. Ta teenib riigi ülesehitust alt kuni üles ja kodanikulähedast haldust.” 

Võrdlemisi tehnilised sätted § 145-s peaksid järgnema sellele põhiväitele. 

Austatud hr. President, pr. Esimees, daamid ja härrad! 

sellega pean lõpetama oma kolmepäevase töö teie suurepärase konstitutsioonieelnõu kallal, et olla kindel selle väikese memuaari tähtaegses kohalejõudmises. Kui te soovite enamat, oleksin rõõmus kirjutama hiljem, väiksema ajasurve all põhjalikumalt. Tänan teid au eest teha neid ettepanekuid teie suurde töösse. Võibolla kuluvad need ära. 

Siiralt 

alla kirjutanud Prof. Dr. Peter Häberle
(Bayereuth / St. Gallen)