Klaus Kinkel ekspertarvamus 8. jaanuaril 1992

Subject: Draft Constitution for the Republic of Estonia

The following comments may be made after a first cursory examination of the Draft (in the light of the given circumstances):

On the whole, the Draft seems well-suited as a legal basis for a state structure founded on respect for basic human rights and on principles of the rule of law (rechtsstaat), of democracy, and of the separation of powers.

The following remarks seem apposite in relation to individual provisions of the Draft:

Article 21

It is not clear whether, apart from the formation of trade unions, the establishment of employers’ associations is also being guaranteed here. Furthermore, it is not clear what rights employers have in a labour dispute (see Article 32).

Article 36

It is not clear what is meant to be guaranteed by the right to a “living environment”.

Article 37

There must be serious misgivings about the general duty of loyalty established in paragraph 1. On the one hand, it may be taken for granted that everybody has to obey the constitution and the laws. On the other hand, the scope of a general duty of loyalty, presumably going beyond obedience to the laws, seems vague; it carries the danger that the state might take action against disagreeable citizens on the basis of an – abusive – reference to this duty.

Article 41

This provision would seem to be self-evident and could therefore be omitted.

Article 44

This provision seems superfluous and also gives rise to misgivings. The Articles referred to therein already make provision for possible restrictions on basic rights. It remains unclear why provision should also be made here for another general possibility of restriction in respect of a state of emergency or of a state of war.

General matters relating to the basic rights part:

Article 52

The attribute “free” should also be brought in as one of the franchise principles.

Article 56

The provision whereby a member of the Riigikogu loses his parliamentary seat when he becomes a member of the Cabinet should be reconsidered. In a parliamentary system of government it is customary for members of parliament who have been made members of the government to retain their parliamentary seats. Otherwise becoming a member of the government would be associated with a high political risk because the members of parliament concerned would have to face the possibility not only of losing government office when leaving the government or when there is a change of government but also of having to withdraw – fully or partially – from political life as they would not be able to return to Parliament (e.g. as leader of the opposition).

Article 69

In paragraph 2 termination of the mandate should perhaps not be linked with every verdict of guilty but only with a sentence entailing a certain level of punishment.

Article 70

The statement in paragraph 2 that the State Elder embodies the unity of the power of the State gives rise to misgivings. In a system of separation of powers no state organ embodies the unity of the power of the state; on the contrary, the power of the state is divided up amongst different state organs – as also provided by the Constitution of Estonia.

Article 74

As regards no. 2 see the remarks on Article 69 paragraph 2.

Article 77

It is not clear what importance is to be attached to the parliamentary resolution for which provision is made here. Is it supposed to be a kind of indictment, or is it merely supposed – as a sort of waiver of immunity – to enable preferment of an indictment by the competent judicial authorities?

Article 81

The time-limits provided by this provision for forming a government seem to be too short.

Article 85, 86

Here a simple vote of no confidence is stipulated for the government to fall. But this may lead to considerable instability in government because the latter may also be overthrown by majorities in Parliament that are not willing to work together and assume responsibility by forming a new government. It would seem preferable for provision to be made, along the lines of the Basic Law, for a “constructive vote of no confidence”, by virtue of which a government can only be overthrown if, at the same time, a new government is voted into office.

Article 92

See the remarks on Article 77.

Article 121

This Article is too limited. Provision regarding the rights of the Riigikogu, the State Elder, the Government, and the Commander-in-Chief during a state of emergency and a state of war must be made in the Constitution and cannot merely be left to an (ordinary) law.

Article 134

See the remarks on Article 77. It is also not clear what importance is to be attached to the decision of the Riigikogu.

Article 143

See the remarks on Article 134.

Article 150

Amendments to the Constitution are made very difficult here. In particular, a quorum of 4/5 of the statutory number of members of the Riigikogu seems very high indeed.

Tõlge inglise keelest

Saksamaa justiitsminister 

5300 Bonn, 03.01.1992
Heinemannstrasse, 6

Teema: Eesti Vabariigi Põhiseaduse eelnõu

Konkreetseid asjaolusid arvestades võib eelnõuga põgusa tutvumise järel teha järgmised märkused:

Üldkokkuvõttes on eelnõu vastavuses nõuetele, mis kehtivad seadusandliku aluse suhtes riiklikele struktuuridele, mis austavad põhilisi inimõigusi ning järgivad seaduse ülimuslikkuse, demokraatia ja võimude lahususe põhimõtet.

Siiski üksikute paragrahvide kohta võib teha alljärgnevad märkused:

§ 21. Jääb arusaamatuks, kas lisaks näiteks ametiühingutesse koondumisel garanteeritakse samuti tööandjate assotsiatsioonide moodustamine. Üldse jääb arusaamatuks tööandja õiguslik olukord töötülide lahendamisel (§ 32).

§ 36. On ebaselge, mida garanteerib õigus “tervislikule töö- ja elukeskkonnale”.

§ 37. Võib oletada, et on olemas tõsine kahtlus paragrahvis 1 toodud väite suhtes. Ühelt poolt võib oletada, et igaüks on kohustatud järgima põhiseadust ja seadusi. Teisalt tundub eesmärk tagada üleüldine lojaalsus, mis eeldab rohkemat kui seaduste austamine, ebamääraselt mõistetav. Siin võib tekkida ohtlik olukord, mil riik kasutab survevahendeid teisitimõtlejate suhtes viidates kuritahtlikult lojaalsuse kohustusele.

§ 41. See säte tundub iseenesestmõistetav ning selle võiks välja jätta.

§ 44. See põhimõte tundub liigsena ning lisaks annab võimaluse väärkäsitluseks. Vastavates paragrahvides sama küsimuse kohta on ette nähtud võimalus piirata põhiõigusi. Jääb arusaamatuks, miks peab ka siin ette nägema võimalust piiranguteks erakorralise ja sõjaseisukorra ajaks.

Mõningad üldised põhimõtted põhiõiguste peatüki kohta

On soovitav sätestada üldine põhimõte põhiõiguste piiramise kohta (vt. § 19 käesolevas eelnõus). See põhimõte peab sätestama, et iga seadus, mis piirab põhiõigusi, on üldise iseloomuga ega ei kehti vaid mingi üksiku juhtumi suhtes. Veelgi enam, see põhimõte peab tagama, et põhiõiguse olemus (sisu) oleks puutumatu.

§ 52. Soovitav on sisse tuua samuti termin “vabal” kui üks valimisõiguse printsiipidest.

§ 56. Soovitav on uuesti kaaluda põhimõtet, mille kohaselt Riigikogu liige peab loobuma oma kohast juhul, kui ta määratakse ministrite kabineti liikmeks. Parlamentaarses riigis on tavaks, et parlamendi liikmed, kes lülitati valitsuse koosseisu, säilitavad oma koha parlamendis. Vastasel juhul muutub valitsuse koosseisu lülitamine väga riskantseks poliitilises mõttes kuna sarnased parlamendi liikmed peavad arvestama mitte ainult valitsuse liikme koha kaotamisega juhul, kui nad lahkuvad valitsusest või kui toimub valitsuse vahetus, vaid ka sunnitud vajadusega täielikult või osaliselt lahkuda poliitiliselt areenilt, sest nad ei saa enam tagasi pöörduda parlamenti (näiteks opositsiooni juhi rollis).

§ 69. Riigikogu liikme volituste lõppemine (lõige 2) peaks nähtavasti olenema mitte igasugusest süüdimõistvast kohtuotsusest, vaid ainult teatud raskusega kohtuotsusest.

§ 70. Lõikes 2 sisalduv väide, et riigivanem on riigivõimu ühtsuse kandja, kätkeb endas teatud ohtu. Riigis, milles kehtib võimude lahususe põhimõte, ei saa ükski võimuorgan olla võimu ühtsuse kandjaks. Vastupidi, võim on riigis jaotatud erinevate võimuorganite vahel nii, nagu seda sätestab ka käesolev Eesti Põhiseadus.

§ 74. Punkti 2 kohta vt. märkust § 69, lõige 2 kohta.

§ 77. Jääb arusaamatuks, millist tähtsust omab siinjuures Riigikogu otsus: kas see mängib kohtuliku süüdistuse osa või lihtsalt riigivanema immuniteeti kompetentse kohtuliku organi otsuse vastu kaitsva meetme osa?

§ 81. Tundub, et valitsuse moodustamiseks ettenähtud aeg on liig lühike.

§-d 85, 86. Valitsuse kukutamiseks on sätestatud lihthäälteenamus. Samas võib selline lähenemine viia valitsuste ebastabiilsuseni kuna valitsuse võib kukutada ka parlamendi enamus, kes ei soovi enam koos töötada ja kanda vastutust uue valitsuse moodustamise eest. Palju sobivam oleks sätestada, et Põhiseaduse alusel saab valitsust asendada vaid “konstruktiivse umbusalduse hääletamise” korras, mille puhul valitsust saab asendada vaid juhul, kui samaaegselt toimub uue valitsuse kohale hääletamine.

§ 92. Vt. märkust § 77 kohta.

§ 121. See paragrahv on liig piiratud. Riigikogu, Riigivanema, valitsuse ja kaitseväe ülemjuhataja volitused erakorralise seisukorra ja sõjaseisukorra ajal peavad olema sätestatud Põhiseaduses, mitte mingis (tavalises) seaduses.

§ 134. Vt. märkust § 77 kohta. Ka siin jääb arusaamatuks Riigikogu otsuse roll.

§ 143. Vt. märkust § 134 kohta.

§ 150. Põhiseaduse muutmine on tehtud liiga raskeks. Eriti kõrge on nõudmine Riigikogu neljaviiendikulise häälteenamuse suhtes.

Tallinn, den 8. Januar 1992

DER BOTSCHAFTER
DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND

An den
Vorsitzenden der Estnischen
Verfassungsgebenden Versammlung
Herrn Tõnu Anton

Toompea
TALLINN

Sehr geehrter Herr Vorsitzender,

anbei erlaube ich mir, Ihnen – wie bereits gegenüber Justizminister Raidla angekündigt – die Kommentare des Justizministers der Bundesrepublik Deutschland zu dem Entwurf einer estnischen Verfassung vom 13. Dezember 1991 zu übermitteln.

Mit vorzüglicher Hochachtung
(Henning von Wistinghausen)

Viisakustõlge
Tallinn, 8. jaanuar 1992

Eesti Põhiseadusliku
Assamblee esimehele
hr. Tõnu Antonile

Väga austatud hr. esimees,

lubage mul Teile juurdelisatult edasi anda – nagu juba justiitsminister Raidla juures teatatud – Saksa justiitsministri kommentaarid Eesti 13. dets. 1991. a. põhiseaduse eelnõu kohta.

Sügava lugupidamisega
(Henning von Wistinghausen)