Eesti Vabariigi PÕHISEADUSLIKULE ASSAMBLEELE eksperdi arvamus EV põhiseaduse eelnõu 29. jaanuari 1992. a. redaktsiooni kohta
Arvamuses on märkused esitatud eelnõu üksikute paragrahvide kaupa vastavalt nende paragrahvide järjestusele eelnõu tekstis.
I peatükk. ÜLDSÄTTED
1. § 3 lg. 2. Sõnad “Täitmiseks saavad olla kohustuslikud…” on ebamäärased. Parem on: “Kohustuslikud on üksnes…”
II peatükk. Põhiõigused, vabadused ja kohustused
2. Juba eelmises arvamuses juhtisin tähelepanu küsitavustele peatüki pealkirjas.
Eelkõige tõusetub küsimus, kes on nende õiguste ja vabaduste subjekt ja ühtlasi selles peatükis sisalduvate normide adressaat? Küsimus on praktilise tähtsusega seepärast, et osa õigusi ja vabadusi laienevad kõigile, kes Eestis viibivad, osa ainult Eesti kodanikele. Nüüd on peatüki tekstis küll püütud piiritleda peatüki isikulist kehtivust, on põhjendatult välja jäetud ka säte peatüki kehtivuse laienemisest juriidilistele isikutele. Ent see pole küllaldane. Pealkiri jääb ikkagi ebamääraseks. Tõusetub ka küsimus, missugused õigused on olemas peale põhiõiguste, missugused on seega teisejärgulised õigused ning kas ka vabadusi võib jagada Põhi- ja teisejärgulisteks. Seepärast oleks pealkiri õigem formuleerida nii:
“Inimese ja kodaniku õigused, vabadused ja kohustused.”
3. §-s 9 lg. 1 tuleks sõnad “…ei saa olla” asendada sõnadega “…ei ole”. Sama paragrahvi teises lõikes tuleks sõna “välisriigi” asendada sõnaga “välisriikide”.
4. § 8 lg. 1 tuleks sõnastada järgmiselt: “Iga laps kelle vanemad või üks vanem on Eesti Vabariigi kodanikud, kuulub Eesti kodakondsusesse.” Sama paragrahvi teises lõikes sõnad “…taastada see kodakondsus.” tuleks asendada sõnadega “…see taastada.” Samas lõikes “väljaarvatud” tuleks kirjutada “välja arvatud”.
5. §-a 10 tuleks sõnad “sotsiaalse ja” asendada sõnadega “sotsiaalse õigluse ja”, sest sotsiaalset õigusriiki ei ole.
6. Uue, kolmanda lõikega tuleks täiendada § 15 järgmises sõnastuses:
“Põhiseaduse käesoleva peatüki sätted võivad olla kohtuotsuse aluseks”. See lõige oli 13. detsembri 1991. a. eelnõu §-s 45 ja on käesolevast eelnõust põhjendamatult kustutatud.
7. §-s 19 1g. 2 kasutatakse sõnade ühendit “täitma seadusi”.
Iseenesest on niisugune sõnade ühend võimalik keeleliselt, seejuures ei arvestata aga kõiki selle sõnade ühendiga seonduvaid sisulisi varjundeid. On muidugi võimalik seaduste täitmine ja mittetäitmine, kuid seejuures vajab täpsustamist, missugune on oma laadilt seaduse täitmises või mittetäitmises seisnev käitumisakt.
On ilmne et kõneldes seaduse täitmisest, peetakse silmas tegevust, mis vastavalt seaduses sisalduvale käitumisreeglile on nõutav. Ent seadus võib nõuda ka teatavast tegevusest hoidumist. Seepärast on õigem öelda “kinni pidama seadustest”.
8. Tuleb tervitada § 16 võtmist eelnõusse. Kahjuks on selle paragrahvi teine lõige sõnastatud asjatundmatult. Kuriteos kahtlustatava tapmine on põhjendamatu. Üpris meelevaldne ja tegelikult suvaliselt mõistetav on tapmise lubamine korratuse maha surumisel. Kõnesoleva teise lõike formuleerimisel tuleb ikkagi lähtuda kehtiva õiguse sätteist, mis välistavad teo – antud juhul elu võtmise – õigusvastasuse ja kuritegelikkuse. Need sätted leiduvad Krk §-des 13 ja 131. Seega võiks proponeerida järgmiselt: sõnastada eelnõu § 16 lg. 2:
“Inimelu on lubatud võtta ainult seaduses sätestatud juhtudel ja korras jõustunud kohtuotsuse täitmiseks, millega isik on mõistetud surma, samuti hädakaitseõiguse teostamisel ja kurjategija kinnipidamisel, kui seejuures ei ületata hädakaitse ja kinnipidamise õiguspärasuse piire.”
Vastavalt rahvusvahelise pakti kodaniku ja poliitiliste õiguste kohta artikli 6 p-le 4 tuleks § 16 täiendada uue, neljanda lõikega järgmises sõnastuses:
“Igal surmamõistetul on õigus paluda armu või kohtuotsuse pehmendamist. Amnesteerida, armu anda või surmanuhtlust tühistada võib kõikidel juhtudel”.
Mõistagi vajab säte surmanuhtluse kohta poliitilist otsustust.
9. Eelnõu §-s 18 tuleks sõna “väärikust” asendada sõnaga “inimväärikust”.
10. § 20 lg. 1 on sõnastatud halvasti. Õieti on see mittemidagiütlev. Vabadustest kõneleb kogu teine peatükk ja deklareerida, et inimesel on õigus vabadusele on rõhutamine, mis on niigi selge. §-s 20 on tegelikult jutt isikupuutumatusest ja isiklikust vabadusest. See mõte oli selgelt esitatud 13. dets. 1991. a. eelnõu §-s 12 lg. 1 ja 2. Oleks soovitav eelnõu §-s 20 reprodutseerida eelmise eelnõu § 12 lg. 1 ja 2. redaktsioonis.
Eelnõu § 20 p-d 1–6 on sõnastatud abitult ja ebatäpselt. P-s 1 kõneldakse kohtu poolt määratud aresti täitmisest. Administratiivaresti kohaldab üldjuhul kohtunik ainuisikuliselt.
P-s 2 öeldakse, et vabadusekaotust võib kohaldada kohtuotsuse täitmata jätmise eest. See ei ole õige. Ei tohi kohaldada vabadusevõtmist ka “muu kohustuse täitmata jätmise eest”. Selle vastu kõneleb ka eelnõu § 20 1g. 3. See lõige on eelnõusse põhjendatult toodud ja tuleb ka säilitada.
P-s 3 on juttu vabaduse võtmisest õiguserikkumise (mitte õigusrikkumise!) ärahoidmisest ja õiguserikkumises kahtlustatava pakkumineku (! see ei ole juriidiline termin) vältimiseks. Õiguserikkumisi on mitut liiki ja kõikide puhul ei ole vabadusevõtmine lubatud (näiteks distsiplinaar- ja haldusüleastumised).
Ebatäpsed ja vaieldavad on ka punktid 4, 5 ja 6. P. 4 on alaealise suhtes otse metsik, kui seda täht-tähelt mõelda. Kas tõesti ei ole võimalik kehtestada alaealise üle kasvatuslikku järelevalvet ka siis, kui alaealine viibib vabaduses? Miks peaks talt võtma vabaduse, kehtestamaks tema üle kasvatuslik järelevalve?
Selles paragrahvis on juttu kuriteos või üldse õiguserikkumises kahtlustatavalt vabaduse võtmisest. Kas tõesti võib kelleltki vabaduse võtta palja kahtluse põhjal, et ta on toime pannud kuriteo või muu õiguserikkumise, näiteks distsiplinaarüleastumise?
Eelnõu §-s 20 tuleks ka sätestada: “igaühel, kellelt on võetud vabadus, on õigus humaansele kohtlemisele, ja inimväärikuse austamisele.” See säte tuleneb paktist kodaniku ja poliitiliste õiguste kohta artiklist 10 p. 1. Selle sätte võiks ette näha § 20 eelviimase, 3. lõikena.
§ 20 viimane lõige eelnõus jääks muutmata ja selle lõike võtmist eelnõusse tuleb heaks kiita.
Eelnõu § 20 p-d 1–6 on õigem välja jätta. Nad ei ole täpsed ja, nagu näidatud, tekitavad rohkesti küsitavusi. Nad ei ole ka ammendavad (näiteks peavahist ei öelda midagi). Liiatigi on loetelu §-s 20 ebastabiilne ja muudatused kehtivas õiguses, millel ei olegi põhimõttelist tähtsust, tingiksid igakord ka vajaduse põhiseadust muuta.
11. Seoses eelnõu §-ga 21 lg. 2 tuleb märkida, et kohus teeb otsuse üksnes süüküsimuse lahendamiseks. Vahi alla võtmise peab kohus sanktsioneerima. Seda teeb ta oma määrusega. § 21 lg. 2 võiks sõnastada nii:
“Kedagi ei tohi vahi all pidada üle neljakümne kaheksa tunni ilma kohtu sellekohase loata, mis teatatakse vahistatule viivitamatult talle arusaadavas keeles ja viisil.”
12. Eelnõu §-des 22–24 on sätestatud mitmed protsessuaalsed garantiid kriminaalasja menetlemisel. Ent need garantiid on näidatud üsna suvalise valikuga ning vajavad täpsustamist. § 22 oleks vaja täiendada uue, 4. lõikega järgmises sõnastuses. Need garantiid on näidatud rahvusvahelises paktis kodaniku ja poliitiliste õiguste kohta artiklis 14: “Süüdistataval kriminaalasjas on õigus üle kuulata tema vastu tunnistajaid, samuti välja kutsuda ja üle kuulata oma tunnistajaid samadel tingimustel, mis on kehtestatud tema vastu tunnistajate ülekuulamisel.”
13. Eelnõu §-s 23 1g. 2 tuleks pärast sõnu “…kergema karistuse…” lisada sõnad “…või teisel viisil kergendab süüdistatava olukorda…” Sellel sättel võib olla tähtsust näiteks aegumistähtaegade lühendamise jmt. juhtudel.
§-le 23 tuleks lisada ka uus lõige järgmises sõnastuses:
“Kedagi ei tohi teist korda kohtu alla anda ja karistada teo eest, milles teda vastavalt seadusele on lõplikult süüdi või õigeks mõistetud”.
14. Eelnõu § 21 lg. 2 käsitleb kaitset kriminaalmenetluse esimesel staadiumil juhul, kui isik on vahi alla võetud. Küsimus vajab aga lahendamist täies ulatuses. Tundub seepärast, et on vajalik täiendada eelnõu uue paragrahviga, mis provisoorselt oleks tähistatud numbriga 241 ja mille sõnastus oleks järgmine:
“241. Igale süüdistatavale kriminaalasjas antakse küllaldane aeg ja luuakse võimalused kaitseks valmistumiseks ja kohtumiseks enda valitud kaitsjaga, selle puudumisel aga määratud kaitsjaga. Süüdistataval piisavate vahendite puudumisel kaitsjale tasumiseks, on kaitse temale tasuta.
Igal süüdimõistetul on õigus sellele, et tema suhtes tehtud kohtuotsus vaadatakse läbi kõrgemalseisva kohtu poolt vastavalt seadusele.
Alaealise üle kohtumõistmisel tuleb arvestada tema iga ja ümberkasvatamise vajadust.”
15. Eelnõu §-s 26 tuleks sõnad “ja nende” ja “ning teiste” asendada sõnadega “või nende” ja “või teiste”.
16. §-s 27 lg. 1 oleks parem öelda “Perekond ja abielu on riigi kaitse all” nagu oli ka varasema eelnõu §-s 25 lg. 1.
Sama paragrahvi kolmandas lõikes tuleks sõna “teda” asendada sõnaga “neid”.
17. Eelnõu § 29 sätestab töökoha ja elukutse valiku vabaduse. Selle sättega on seotud säte, mille kohaselt riik korraldab kutseõpetuse ja aitab töö leidmisel. Seepärast tuleks § 29 lg. 1 ja 2 ühendada. Lg. 1 võiks sõnastada järgmiselt:
“Igaühel on õigus vabalt valida tegevusala, töökohta ja elukutset. Seadus võib sätestada selle õiguse teostamise tingimused ja korra. Riik korraldab kutseõpetuse ja abistab igati töö leidmisel.”
Sama paragrahvi eelviimases lõikes tuleks sõnad “õiguste ja seaduslike huvide eest seista…” asendada sõnadega “…eesmärkide saavutamiseks kasutada vahendeid…” Asi on selles, et nende ühingute ja liitude eesmärgiks on töötajate ja tööandjate õiguste ja huvide kaitse, väljaspool neid eesmärke ja huvisid ei ole ühingutel ja nende liitudel mingeid oma huvisid.
§ 29 viimase lõike võiks sõnastada järgmiselt:
“Töövaidluste lahendamise korra ning streigiõiguse kasutamise tingimused ja korra sätestab seadus. Kollektiivlepingute sõlmimise vabadust kaitseb seadus.”
18. §-s 33 on eksitav esimene sõna “Kõigi”. See tuleks kustutada.
19. §-s 34 esimeses lauses tuleks sõnadele “…on õigus…” lisada sõnad “riigi piires”. Kaugemale Eesti jurisdiktsioon ei ulatu. Nii on see ka poliitiliste ja kodanikuõiguste pakti artiklis 12 p. 1.
20. Korduvalt olen tähelepanu juhtinud sellele, et §-s 39 on sõna “õpetused” ebakohane. Ilmselt on silmas peetud õpetamist. Kunsti õpetus kõlab veidralt. Sõna “ülikoolid” tuleks asendada sõnaga “kõrgkoolid”.
21. Küsitav on kas § 41 säilitada iseseisva paragrahvina või liita §-ga 40. § 41 lg. 2 ja 3 oleks parem sõnastada järgmiselt:
“Veendumuste või usuliste tõekspidamistega ei saa vabandada õiguserikkumise toimepanemist.
Kedagi ei saa veendumuste või usuliste tõekspidamiste eest võtta õiguslikule vastutusele.”
22. Jääb mõistetamatuks, miks on vaja eriliselt salastada andmed, mis puudutavad normatiivaktide jõustamist. Õige oleks §-s 44 lg. 1 kustutada sõnad “…õigusaktide jõustamist”…
Seoses §-ga 44 tõusetub küsimus, kas selles sätestatud õigused laienevad ka välisriikide kodanikele ja kodakondsuseta isikuile. Ilmselt oleks nende suhtes vajalikud teatavad piirangud.
§-s 44 lg. 1 tuleks sõna “eraelu” asendada sõnadega “perekonna ja eraelu”.
23. §-s 54 lg. 1 on sõna “vabadust” asemel vististi parem sõna “iseseisvust”, nagu see oli ka eelmise eelnõu §-s 37.
Sama paragrahvi teises lõikes on sõnad “kui ükski muu abinõu ei ole võimalik” ilmselt liigsed, kuna teevad hädakaitseõiguse subsidiaarseks õiguseks, mis oleks aga täiesti väär. Ja kuna siin on tegemist hädakaitsega, kus kaitstavaks objektiks on Eesti iseseisvus, siis tuleks kõnelda mitte vastupanu osutamisest, vaid õigusest tõkestada vägivaldset muutmist.
24. §-s 55 tuleks sõna “korda” asendada sõnadega “korda ja kinni pidama Eesti seadustest”.
Muid märkusi eelnõu II peatüki kohta
25. Eelnõust on välja jäetud eelmise eelnõu § 35, mis käsitles maksustamist ja koormiste pealepanemist. Sellega ei saa nõustuda. Selline säte sisaldus juba 1920. aasta põhiseaduse §-s 83 ja võeti muutmatul kujul ka 1938. a. põhiseadusesse §-na 29 lg. 1. Kui selle paragrahvi kustutamise tingis soov mitte jätta kohalikud omavalitsused õiguseta kehtestada makse, siis võinuks anda sellele paragrahvile täpsem redaktsioon, näiteks järgmises sõnastuses:
“Ühtki maksu ega koormist ei tohi kellelegi peale panna teisiti kui seaduse alusel ja seaduses sätestatud piirides. Nendes piirides ja seaduses sätestatud alusel võib kohaliku omavalitsuse volikogu kehtestada kohalikud maksud ja koormised ning määrata kindlaks nende suuruse.”
26. Eelnõu teises peatükis on võrreldes eelmise, 13. detsembri 1991. a. eelnõuga tehtud muudatusi ja täiendusi. Kahjuks ei ole seejuures küllaldaselt silmas peetud peatüki struktuuri ega vajalikul viisil arvestatud peatüki paragrahvide süsteemi ehk loogilist järjekorda.
Sellest tulenevalt on peatüki loogilises struktuuris tekkinud mitmeid küsitavusi.
Nii on näiteks ebaõiges kohas § 53, mis ei haaku ei §-ga 52 ega ka §-ga 54.
Tekib tõsine kahtlus, kas eelnõu autoritel oligi mingi kindel kriteerium teise peatüki paragrahvide süstematiseerimisel ja nende järjekorra määramisel peatüki raamides. Nähtavasti tulnuks siin aluseks võtta põhiseaduslikult kaitstavate õigushüvede jagamine inim-, kodaniku, poliitilisteks ning majanduslikeks, sotsiaalseteks ja kultuurilisteks õigusteks.
27. Eelnõu teist peatükki tuleks täiendada mitmete uute sätetega, mis oleks redigeeritud iseseisvate paragrahvidena. Allpool on nad toodud tingliku numeratsiooni all.
“§ 11 Riigivõim ja poliitilised parteid on Eestis lahutatud.
Relvajõud ja politsei alluvad tsiviilvõimude järelevalvele ja on nendele aruandekohustuslikud.”
Mõeldav on selle paragrahvi võtmine ka üldsätetesse.
“§ 12. Üksikisikuil ja rühmitustel on õigus asutada poliitilisi organisatsioone ja algatada rahvaliikumisi. Seadus tagab neile kõigile võimaluse konkureerida võrdsetena valimistel ja rahvahääletusel.
Ausate ja vabade poliitiliste kampaaniate võimalikkuse tagamiseks välistavad seadus ja riigipoliitika valimistel ja rahvahääletusel vägivalla ja hirmutamise ning tagavad oma arvamuste ja hinnangute vaba väljendamise.
Kõigil kodanikel, poliitilistel parteidel ja rahvaliikumistel, kes soovivad osaleda valimistel või kaasa rääkida rahvahääletamisel, on vaba juurdepääs massiteabevahenditele.
Kooskõlas seadusega tagatakse valituile asumine kohale, kuhu neid valiti ja jäämine sellele kuni valimisperioodi lõpuni.
Nii siseriiklikele kui ka välisvaatlejaile tagatakse …. ja kindlustada sel viisil inim………………………………1
Eestis on igaühel õigus sellisele elatustasemele, sealhulgas piisavale toidule, riietusele, eluasemele, arstiabile ja sotsiaalsele teenindamisele ning elutingimuste parandamisele, mis on nõutav enda ja perekonna tervise ja heaolu hoidmiseks. Eluasemeõiguse, samuti elanikkonna sotsiaalse ja meditsiinilise teeninduse ulatuse sätestab seadus.”
“§ 14. Riik kaitseb tervislikku elukeskkonda ning arendab majandust ja tehnikat suunas, mis aitab säilitada loodusvarasid ja ressursse ning hoiab kahjustamast elukeskkonda.
Selle sätte võiks lülitada eelnõusse § 5 teise lõikena.
“§ 15. Kõigil lastel, sõltumata sellest, kas nad on sündinud abielus või väljaspool abielu, on õigus võrdsele kaitsele sel määral, mida nende kui alaealiste seisund nõuab.
Iga laps tuleb registreerida pärast sündi seaduses sätestatud tähtaja jooksul. Lapsel peab olema nimi.
Lapsed ja alaealised on Eestis kaitstud majandusliku ja sotsiaalse ekspluateerimise eest. Nende töö kasutamine aladel, mis on eluohtlikud ja võivad kahjustada nende kõlblust, tervist või normaalset arengut, on keelatud ja seaduse järgi karistatav. Seadus kehtestab vanuspiiri, millest nooremate palgatöö on keelatud ja seaduse järgi karistatav.”
“§ 16. Õpetamine ja kasvatamine koolides ja muudes õppeasutustes toimub Eesti riiklikus vaimus. Noorte kasvatamine vaimselt ja kõlbeliselt tublideks ja väärilisteks ……….1
….1 kasutada. Igaühel on õigus oma moraalsete ja ……1 huvide kaitsele, mis johtuvad teadustööst, samuti kunsti- ja kirjandusteostest, mille autor ta on. Autoriõigusi tagab seadus. Tagatud on ka teadusliku uurimistöö ja loomingulise tegevuse vabadus.”
Selle sätte eelnõusse võtmisel tuleks kustutada eelnõu § 39.
28. 13. detsembri 1991. a. eelnõus käsitles teises peatükis sätestatud õiguste ja vabaduste piiramist § 44. Nüüdses eelnõus on see säte toodud §-na 11, ent see paragrahv on endisega võrreldes sisukehvem, kuna puudulikult on sõnastatud piiranguid tingivad asjaolud. Seetõttu esineb nende asjaolude käsitlemist üksikuid paragrahvides, näiteks §-des 33–35 ja 43, kusjuures need piirangud on mõnevõrra erinevad. Kui need asjaolud oleks ühes üldparagrahvis üheselt näidatud, oleks need erinevused kõrvaldatud ja saavutatud seadustehnilist ökonoomiat. Üksikuis paragrahvides võiks aga osunda nendele asjaoludele, mis on arvestatavad seoses ainult üksiku paragrahviga. Selline on näiteks eelnõu § 43 konstruktsioon.
Paragrahvi õiguste ja vabaduste piirangute kohta võiks sõnastada järgmiselt (see sõnastus on kooskõlas kodaniku – ja poliitiliste õiguste pakti artikliga 4)
“§ 11. Käesolevas peatükis sätestatud õigused ja vabadused alluvad ainult nendele piiramistele, mis kooskõlas rahvusvahelise õiguse normide ja üldtunnustatud põhimõtetega on sätestatud seaduses ning on demokraatlikus ühiskonnas vajalikud riikliku või ühiskondliku julgeoleku, avaliku korra, elanikkonna tervise, moraali ja teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks ning üldise heaolu tagamiseks
Kui riigis valitseb erakorraline seisukord, mis ähvardab rahva elukäiku ja millest on avalikult teatatud, siis on lubatud käesolevas peatükis sätestatud õiguste ja vabaduste muudki piiramised, kuid ainult niivõrd, kuivõrd seda nõuab olukorra teravus ja need piiramised ei too kaasa diskrimineerimist §-s 12 tähendatud tunnuste alusel. Kummatigi ei saa selle sättega põhjendada §-des 16, 17, 18, 20, 23 (viimane lõige), 29 ja 40 sätestatud õiguste ja vabaduste piirAMIST”.
Siinkohal tuleb märkida, et eelnõusse pole võetud sätet “Igaühel on õigus oma õigussubjektsuse tunnustamisele.” Rahvusvaheline pakt kodaniku- ja poliitiliste õiguste kohta peab seda sätet nii oluliseks, et ei luba üldse selle piiramist. Seepärast tuleks see säte lülitada teise peatükki iseseisva paragrahvina.
29. Siinkohal olgu tähelepanu juhitud veel sellele, et eelnõu §-d 46 ja 51 osaliselt kattuvad ja vajavad sellest aspektist lähtudes täiendavat redigeerimist.
Lõpuks olgu tähelepanu juhitud sellele, et põhiseaduse teisel peatükil on eriline tähtsus Eesti välissuhtlemise seisukohalt. Seepärast peab see peatükk olema lünkadeta ja eriti korrektselt redigeeritud.
III peatükk. RAHVAS
30. J. Adamsi eelnõu preambulas oli öeldud, et Eesti “…jääb rahvavõimu alusel valitsetavaks demokraatlikuks ja rahumeelseks riigiks, kus kõrgeim võim on rahva käes ja mida juhivad tasakaalustatud koostööl riigivanem, rahva poolt valitav Riigikogu ja nende poolt ametisse kutsutav valitsus.” See säte sisaldus ka 1938. a. põhiseaduses (mõningate redaktsiooniliste erinevustega).
13. detsembri 1991. a. eelnõu preambulast oli see säte kustutatud. Ometi on sel sättel otse kontseptuaalne tähtsus. Selles sätestatakse, et 1) kõrgeim võim on rahva käes, 2) riigi juhtimises osaleb peale riigikogu ja valitsuse ka riigipea ja 3) riigi juhtimises osalevad nad tasakaalustatud koostööl.
Käesolevas eelnõus on see säte toodud esimesse, üldsätete peatükki, mille vastu ei saa vaielda, kuid ühtlasi on selles sättes tehtud muudatusi, millega nõustuda ei saa.
Kooskõlastatud koostöö tees on säilitatud, kuid välja jäetud on sõnad, et seda koostööd tehakse riigi juhtimisel.
See on ka mõistetav, kuna PA ilmselt ei soovi näidata riigipea ühe elemendina või faktorina riigi juhtimisel.
Juhtimise all mõeldakse sihipärast suunamist tegevuse teatava, objektiivselt võimaliku variandi saavutamiseks.
Kuna juhtimine eeldab ka otsuste vastuvõtmist tegevuse eelistatava suuna kohta, siis riigivanema osalemisest riigi juhtimises saab kõnelda üksnes niivõrd, kuivõrd ta on pädev vastu võtma otsuseid riigi juhtimise alal.
Eelnõu kohaselt on riigipea (eelnõus on põhjendatult riigipea ametinimetusena taastatud “president”) iseseisev otsustamisõigus suhteliselt piiratud. Kõnesolevas eelnõus on seda mõnevõrra laiendatud võrreldes 13. detsembri 1991. a. eelnõuga. Valdavalt piirdub see aga allakirjutamisega aktidele, mille kohta otsuse on vastu võtnud Riigikogu või ettepanekute tegemisega Riigikogule küsimustes, mida riigipea ei ole ise pädev otsustama. On ülesandeid, mille täitmise tähtaeg on põhiseaduses täpselt fikseeritud ja kus presidendil endal ei ole õieti midagi otsustada. Siiski on olemas kriitiline piir, mille ületamisel, ei saa enam kõnelda riigipea osalemisest riigi juhtimises koos riigikogu ja valitsusega nende tasakaalustatud koostööl. Ei saa nõustuda ka sellega, et riigipea kohta käiv peatükk on paigutatud tahapoole riigikogu käsitlevast peatükist.
Väärib tähelepanu, et eelnõus puudub üldsäte riigipea funktsioonide ja staatuse kohta.
1938. a. põhiseaduses oli sätestatud: Vabariigi President “on riigivõimu ühtsuse kandja ja riigi esindaja. Ta hoolitseb riigi välise puutumatuse ja sisemise julgeoleku ning riigi ja rahva üldise heaolu ja õigusliku korra säilitamise. eest! (§ 38)
J. Adamsi eelnõus oli öeldud: “Riigivanema ülim kohus on hoolt kanda, et oleks tagatud põhiseadusest kinni pidamine.” (§ 42 lg. 2). Seegi säte on kõnesolevast eelnõust välja jäetud.
Tuleb pooldada mõlema tsiteeritud paragrahvi lülitamist põhiseaduse eelnõusse.
Riigikogu ja Valitsuse funktsioonide kohta on eelnõus üldsätted olemas (§-d 59 ja 86 ja 37 p-d 1 ja 2). Siiski on riigikogu funktsioonide määratlemisel põhjendamatult välja jäetud 13. dets. 1991. a. eelnõu § 59 lg. 2.
Vastavalt eelnõu §-le 56 on rahvas kõrgeima riigivõimu kandja hääleõiguslike kodanike kaudu.
Järgmises, §-s 47 sätestatakse, et rahvas teostab riigivõimu riigikogu valimisega ja rahvahääletusega. Seega on rahva poolt kõrgeima riigivõimu teostamise võimalused üsna ahtad. Vahetult teostab rahvas riigivõimu ainult rahvahääletusega. Üksnes alternatiivina on eelnõus sätestatud, et rahvas teostab kõrgeimat riigivõimu ka presidendi valimisega.
Kui vastu võetakse alternatiiv, mis näeb ette presidendi valimise riigikogu poolt, siis on rahvas üldse presidendi valimistest välja lülitatud. Hääleõiguslikud kodanikud ei saa isegi presidendi kandidaati üles seada. Selle variandi korral, kui valimisteks korraldatakse veel kolmas voor, kehtib § 71 kohaselt nõue, et kvoorumiks piisab ühe veerandi riigikoguliikmete kohalolek. Valituks osutub sel juhul enam hääli saanud kandidaat, võrdse häälte arvu juures aga vanem kandidaat. Seega võib valituks osutuda kandidaat, kes saab üsna vähe hääli, näiteks ainult ülesseadjate hääled (§ 80). Tuleb tõdeda, et eelnõu on kõrvaldanud eelmise (13. dets. 1991. a.) eelnõu absurdsed järeldused, mis võimaldasid valituks tunnistada üheaegselt mitu presidendi kandidaati.
Mis puutub rahvahääletusse, siis rahvahääletuse otsustab riigikogu. Vastavalt §-le 105 on riigikogul õigus panna rahvahääletusele seaduseelnõud või muud riigielu küsimused. Tekib aga küsimus, missugune reaalne tähtsus on rahvahääletusel. Seaduseelnõud võtab ju vastu riigikogu ise, ta võib need mõistagi ka tagasi lükata. Milleks peaks ta eelnõud panema veel rahvahääletusele? Täpsustamist vajab ka küsimus, mida mõeldakse muude riigielu küsimuste all. Kas riigikogu võib rahvahääletusele panna ka küsimused, mis vastavalt põhiseadusele kuuluvad presidendi või vabariigi valitsuse pädevusse?
Põhiseaduse eelnõust on välja jäetud rahvaalgatamise õigus, millel on hoopis suurem tähtsus kui rahvahääletusel ja mis on õieti ainus vorm, milles rahvas vahetult teostab kõrgeimat riigivõimu. Rahvaalgatusõiguse väljajätmisega põhiseaduse eelnõust ei saa kuidagi nõustuda. Tekib kahtlus, et põhiseaduse eelnõu koostajad, riigikogu ja ka PA kardavad rahvast.
IV peatükk. RIIGIKOGU
31. §-s 60 ja hiljem, §-des 80A, 80 ja 164 kasutatakse väljendeid “varemalt” ja “hiljemalt” peab olema “mitte varem kui” ja “mitte hiljem kui”.
32. §-s 64 lg. 2 sõnad “…astumisega riigiteenistusse mõnes muus valitud või nimetatud ametis…” tuleks asendada sõnadega “tema asumise, valimise või nimetamisega mingile ametikohale riigiasutuses, -ettevõttes või riiklikus organisatsioonis.” Sätte mõte seisneb selles, et tagada riigikogu liikme iseseisvus ja sõltumatus. Töölistele ja lihtteenistujatele see piirang ei laiene.
§-s 64 lg. 3 tuleks sõnad “…tema asemele Riigikogus seadusega ettenähtud…” tuleks asendada sõnadega “…Riigikogus tema asemele seadusega sätestatud…” Samas lõikes sõnad “kes saab” asendada sõnadega “kes omandab”.
32. §-s 65 tuleks sõna “otsustada” asendada sõnaga “pädevusse”.
33. §-71 tuleks öelda, et presidendi valimisel on kooskõlas §-ga 80 nõutav vähemalt poole Riigikogu koosseisu kohalolek.
34. §-s 73 lg. 2 tuleks sõnad “kui seadus näeb ette” asendada sõnadega “kui Riigikogu kodukorra seadus sätestab”.
35. §-s 74 tuleks sõnad “kui põhiseadus ei näe ette” asendada sõnadega “kui põhiseadus või Riigikogu kodukorra seadus ei sätesta”.
V. peatükk. VABARIIGI PRESIDENT
36. §-s p. 4 tuleks lõppu lisada sõnad “ja juhatab seda kuni Riigikogu juhataja valimiseni.”
37. Eelnõu järgi (§-d 66. p. 5; 79 p. 8, ja 89) on valitsuse moodustamine äärmiselt keeruline: 1) president nimetab peaministri kandidaadi ja teeb sellele ülesandeks valitsuse moodustamise. Selgub aga, et sellel ülesandel erilist jõudu ei ole ja veel ei tohi kandidaat asuda valitsuse moodustamisele; 2) ta võib seda teha alles pärast seda, kui saab Riigikogult volitused valitsuse moodustamiseks; 3) seejärel esitab kandidaat valitsuse koosseisu presidendile, kes nimetab valitsuse ametisse. Kas siiski ei ole võimalik leida lihtsamat protseduuri?
38. President on ilma jäetud seaduste algatamise õigusest ka riigikaitse alal, kuigi ta on riigikaitse kõrgeim juht (§ 127), aga alternatiivina algatab põhiseaduse muutmise. Kui presidendiks valitakse riigikogu liige, kaotab ta ametisse astumisega seaduste algatamise õiguse, mis tal riigikoguliikmena oli. See tundub olevat ebaloogiline.
39. § 79 p. 19 tuleks sõnad “kohtute poolt” asendada sõnaga “kohtulikult”. Sõnad “nende palvel” tuleks välja jätta. Armuandmistaotlusi võivad esitada ka näiteks alaealise vanemad, hingekarjased, riigikogu liikmed jne.
Sama paragrahvi p-s 19A tuleks sõna “ettenähtud” asenda sõnaga “sätestab”.
40. § 83 lg. 1 on sõnastatud ebakorrektselt. Mis tähendab “Riigikohtu otsusel”? Kas riigikohus otsustab, et president on kestvalt võimetu. Mis tähendab “ajutiselt oma vabal tahtel”? Tuleks kõnelda sellest, et juhul, kui president tervisliku seisundi tõttu ei ole võimeline oma ülesandeid täitma, siis lähevad Riigikohtu otsusel tema volitused üle ajutiselt Riigikogu juhatajale. Sama kehtib ka § 83 alternatiivi kohta.
Sama paragrahvi teises lõikes tuleks sõna “viiakse läbi” asendada sõnaga korraldatakse”.
41. §-s 84 võiks kustutada sõnad “valitud ja nimetatud”.
42. Eelnõus tuleks ette näha, et president võib sõnaõigusega osa võtta valitsuse, riigikogu ja selle komisjonide istungitest.
43. Tuleks sätestada, et õiguskantsler on vabariigi presidendi juures ja õiguskantsleri nimetab ametisse president eriõigusel, s.t. ilma peaministri kaasallkirjata (kontrasignatuurita). See annab õiguskantslerile sõltumatuse ja väldib tema kaasakiskumise päevapoliitilisse võitlusesse.
VI peatükk. VABARIIGI VALITSUS
44. §-s 87 p. 6 on kustutatud sõnad “seaduses sätestatud ulatuses”. Sellega on antud võimalus varustada valitsus tegelikult seadusandliku võimuga, s.t. dekreediõigusega. Seaduse alusel ei või aga valitsusele – täitvale võimule – delegeerida seadusandlikke volitusi. Kui seaduses ei ole piiratud määrusandlusõiguse ulatus, lakkab täitev- ja seadusandliku võimu lahusus ja kogemused näitavad, et eksekutiivne võim (valitsus) usurpeerib legislatiivfunktsioonid. Meie endi kogemused sunnivad siin ettevaatlikkusele. Tuletatagu meelde juhtumeid, mil valitsus võttis ülemnõukogust tagasi esitatud seaduseelnõud, mille vastuvõtmine oli ebareaalne, ja seletas, lahendame selle küsimuse oma määrusega. Meie õigusloome praktika näitab, et määrused üsna sageli tõrjuvad seadusandluse tahaplaanile. Ka 1939. a. põhiseaduse § 54 sätestas, et valitsusel ja üksikuid ministreil on õigus anda määrusi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses. Määrusandlusõiguse selline korraldus on õigusriigis ainumõeldav.
45. §-s 89 tuleks sõna “määrab” asendada sõnaga “nimetab.”
46. § 93 lg. 2 puhul tekib küsimus, aga mida teeb teine.
47. §-s 94 lg. 2 tuleks sõna “valitsemisalasse” asendada sõnaga “pädevusse”.
48. §-s 96 lg. 3 tuleks sõna “määrused” asendada sõnaga “aktid” (vt. ka § 87 p. 3).
VII peatükk. SEADUSANDLUS
49. § 104. p. 13 sõna “seadust” tuleks asendada sõnaga “seadusi”. Neid seadusi on mitu.
50. § 105 lg. 2 tuleks sõna “tehakse” asendada sõnaga “võetakse vastu”.
51. § 109 tuleks sõnad “Kui Riigikogu ei saa kokku tulla” asendada sõnadega “Riigikogu istungjärkude vaheajal”, vältimaks erinevaid tõlgendusi. Nii oli ka 1938. a. põhiseaduses.
52. § 113 kohta vt. eespool märkus 25.
53. Tuleks võtta seisukoht küsimuses, kas Eesti Pank võib koos rahandusministeeriumiga vastu võtta määrusi, nagu see meil on läinud praktikasse, nt. välisvaluuta käibe kohta?
X peatükk. RIIGIKAITSE
54. § 129 alternatiivi tuleb toetada. Siinkohal aga tõusetub küsimus, kas ei tuleks teha korrektiive ka §-des 102 ja 109. Kuna president on riigikaitse kõrgeim juht, siis vähemalt riigikaitsesse puutuvais küsimustes tuleks presidendile anda seaduste algatamise õigus, s.t. laiendada § 103 alternatiivi ka presidendile.
Ühtlasi tõusetub küsimus, kas ei oleks õige, et president erakorralise ja sõjaseisukorra tingimustes võib vastu võtta seadlusi, mis on tingitud erakorralisest või sõjaseisukorrast?
55. § 130 lõplikul redigeerimisel vt. eespoolne märkus 28.
XII peatükk. ÕIGUSKANTSLER
56. § 139 tuleks sõnastada järgmiselt:
“§ 139. Vabariigi Presidendi juures on õiguskantsler, kelle nimetab ametisse ja vabastab ametist Vabariigi President eriõigusel.
Õiguskantsleri ülesandeks on järelevalve õigustloovate aktide vastavuse üle põhiseadusele ja seadustele.
Õiguskantsler analüüsib õigustloovate aktide eelnõusid, samuti seaduste ja muude õigustloovate aktide muutmiseks ja uute kehtestamiseks temale laekunud ettepanekuid ja teeb selle kohta esildisi.”
“§ 130. Õiguskantsler nimetatakse ametisse eluaegselt. Teda saab ametist tagandada ainult süüdimõistva kohtuotsusega.
Õiguskantsleri saab kriminaalvastutusele võtta üksnes Riigikogu koosseisu enamuse nõusolekul Riigikohtu esimehe ettepanekul.”
57. §-s 142 tuleks sõnad, “…riigivõimu või valitsemisorganite või kohaliku omavalitsuse” kustutada kui liigsed.
58. § 143 tuleks sõnastada järgmiselt:
“Õiguskantsler annab oma tegevusest aru Vabariigi Presidendile ja esitab üks kord aastas Riigikogule ülevaate oma tegevusest.”
XIV peatükk. KOHALIK OMAVALITSUS
59. § 157 kohta vt. märkus 25.
60. Tuleb märkida, et eelnõu § 79 p. 13A presumeerib teise astme kohalikke omavalitsusi.
XV peatükk. PÕHISEADUSE MUUTMINE
Peatükk on koostatud üpris ähmaselt ja mitmesuguseid tõlgendusi võimaldavalt. Paljudele küsimustele ei saagi selget vastust.
§-s 163 lg. 3 kõneldakse põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu vastuvõtmisest riigikogu järgmisel koosseisul, kui eelnõu eelmises koosseisus on vastu võetud kolmeviiendikulise enamusega, kuid sama paragrahvi esimene lõige nõuab mitte kolmeviiendikulist, vaid neljaviiendikulist enamust vastuvõtmiseks.
§ 164 puhul tekib küsimus, kas kolmeviiendikulise enamuse korral pannaks rahvahääletusele põhiseaduse muutmise eelnõu § 163 lg. 1 või lg. 2 juhtudel või sõltumata nendest.
Täiesti arusaamatuks jääb, mille kohta käivad “Lõppsätted”, kas ainult põhiseaduse muutmise kohta. Kui ja, siis milleks on nad eraldatud erijaotusse, kui aga riigikogu töö kohta üldse, siis milleks ei ole neid paigutatud eelnõu IV peatükki?
4.II 1992
prof Ilmar Rebane