Märkused
PA 15. nov. 1991. a. põhiseaduse eelnõu kohta
1. Tuleks võtta seisukoht küsimuses, kas PS paragrahvid pealkirjastada ja lõiked numereerida. Seda moodust tuleks pooldada. See hõlbustab PS käsitsemist ja on kooskõlas viimasaegse normitehnikaga.
2. § 4 lg. 1 “… vaid põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste ning nendest madalamajõuliste õigust loovate aktide alusel”.
3. § 4 lg. 2 “üldtunnustatud normid ja põhimõtted…”
4. § 5 lg. 2. Siin ja edaspidi tuleks võimalikult hoiduda sõnast “määrab”. Selle võiks asendada sõnaga “sätestab”. “Määrab” assotsieerub sõnaga “määrus”, mis iseloomustab ainult normatiivakti üht liiki. Sama kehtib sõna “otsustab” kohta, mis assotsieerub sõnaga “otsus”.
5. Kas ei tuleks 1. peatükis öelda, et Eesti pealinn on Tallinn?
II. peatükk
1. Vast oleks peatüki pealkirjana sobivam “Inim- ja kodanikuõigused, vabadused ja kohustused”.
2. § 11 lg. 1 “… päritolust, varalisest või muust seisundist, ametikohast, poliitilistest või muudest…”.
3. § 12 lg. 2 “… vabadust, kedagi jälitada või piirata kellegi isiklikku vabadust muidu kui seaduses sätestatud…”.
4. § 12 lg. 2 on sõnastatud ebamääraselt. Nõuda, et kohus teeks 48 tunni jooksul otsuse, ei või. Kehtiva KrPK § 102 lg. 5 kohaselt peab prokurör 48 tunni jooksul, arvates teate saamisest, andma kas sanktsiooni kinnipeetu vahi all pidamiseks või kinnipeetava vabastama.
1976. a. pakt kodaniku õiguste kohta art. 8 p. 4 toob Eestis kaasa olulise muudatuse selles, et kinnipeetul ehk vahistatul on nüüd õigus nõuda toimetamist kohtusse, kes peab otsustama, kas kinnipidamine või vahi alla võtmine on seaduslik. Seejuures on tähtsusetu, kas isik on kinni peetud kahtlustatavana või mitte. Praegusel kujul § 12 lg. 3 ja 5 ei haaku.
Oleks soovitav § 12 lg. 3 jj. sõnastada nii:
“Igaühele, keda vahistatakse, teatatakse kohe talle arusaadavas keeles ja viisil vahistamise põhjus ja tema õigused, kaasa arvatud õigus nõuda toimetamist kohtusse vahistamise seaduslikkuse üle otsustamiseks.
Ilma et kohus otsustaks vahistamise seaduslikkuse üle ei tohi kedagi üle neljakümne kaheksa tunni vahi all pidada. Kui kohus ei ole selle aja kestel vahi all pidamist seaduslikuks tunnistanud, vabastatakse isik vahi alt nagu ka siis, kui kohus tunnistab vahistamise ebaseaduslikuks.
Kedagi ei või vastu tema tahtmist üle viia seadusega sätestatud kohtu alluvusest teise kohtu alluvusse.
Võõrkeele kasutamise kohtus ja kohtueelses menetluses sätestab seadus.”
5. Kodanikuõiguste kaitse seisukohalt on suur tähtsus protsessuaalsetel garantiidel, mis tagavad õigusemõistmise kooskõlas õigusriiklike põhimõtetega. Sellekohased rahvusvahelisõiguslikud sätted on projektis puudulikult kajastatud. Eelkõige peab olema tagatud kaitseõigus. Kedagi ei tohi sundida tunnistama iseenda või lähedaste inimeste vastu. Igaühele peab olema tagatud, et tema süüdimõistmine ja kohtuotsus tema suhtes vaadatakse läbi kõrgemalseisva kohtu poolt. Teatavad piiramised kehtivad vahialuste paigutamisel. Kõik need õigused on näidatud minu alternatiivprojekti §-des 28, 29, 31 ja 34.
6. § 15 lg. 2 on sattunud ilmselt valesse kohta. Sellel ei ole mingit seost esimese lõikega.
7. Ei saa nõustuda sellega, et isiklikku ja perekonnaellu sekkumine on jäetud tunnistamata inimõiguse rikkumiseks kooskõlas inimõiguste ülddeklaratsiooni artikliga 12 (vt. ka minu alternatiivprojekti § 37). Tegemist on siiski väga olulise inimõigusega.
8. Ei saa nõustuda minu alternatiivprojekti §-s 42 tähendatud õiguse eelnõust väljajätmisega.
9. §-s 44 tuleks sätestada, et Eesti ei anna oma kodanikke välja välisriigile.
10. Jääb selgusetuks, miks on projektist välja jäetud 1938. a. PS-ile analoogiline säte “Õpetamine ja kasvatamine koolides ja õppeasutustes peab toimuma Eesti riiklikus vaimus. Noorte kasvatamine vaimselt, kõlbeliselt ja kehaliselt tublideks ja väärikaiks Eesti kodanikeks on vanemate kui ka riigi ja omavalitsuste tähtsamaid ülesandeid” (vt. ka minu projekti § 55 eelviimane lõige).
11. Pakti majanduslike ja sotsiaalsete õiguste kaitse kohta art. 10 p. 3 (laste kaitse osas) peaks põhiseaduses kajastuma (vt. minu projekti § 53 lg. 6).
12. Puudulikult on projektis kajastatud tööalased õigused (vt. minu projekti §-d 63, 64 ja 65). Projekt §-s 30 kõneldakse riikliku toetuse ja abi korraldamisest. See ei hõlma aga asja olemust. Tagatud peab olema riiklik sotsiaalkindlustus, mille liigid tuleb loetleda.
13. Mööda on mindud õigusest teatavale elatustasemele, millest jutt on inimõiguste ülddeklaratsiooni art. 25.1 (minu projekti § 62). Seepärast oleks vaja minu projekti § 62 projekti lülitada. Lisada võiks järgmise lause: “Eluasemeõiguse, samuti elanikkonna sotsiaalse ja meditsiinilise teenindamise ulatuse ja korra sätestab seadus.” Niisuguse sätte võtmine projekti oleks kooskõlas Eesti 1920. a. PS-i § 25 ja 1938. a. PS-i § 24 mõttega. Mõeldav oleks ka minu projekti §-de 48 ja 62 ühendamine üheks paragrahviks.
14. Projektis ei ole midagi öeldud õigusest osa võtta kultuurielust, millest kõneldakse rahvusvahelises paktis kultuurialaste õiguste kohta art. 15 (vt. ka minu projekti § 57).
15. Siiski on vajalik üldsäte, mis kõneleb õiguste ja vabaduste piiramise kriteeriumidest ja sätestab juhud, mil piiramine ei ole lubatud (nn. absoluutsed inimõigused – õigus elule, aule ja väärikusele, õigussubjektsusele, mõtte-, usu- ja südametunnistuse vabadus, õigus isiklikule vabadusele ka lepinguliste kohustuste täitmata jätmise korral (vt. minu projekti § 9).
16. § 38 lg. 1 sõnad “mille vastamise korra sätestab seadus” tuleks välja jätta. Kohtu jaoks sellist korda ei ole sätestatud.
17. Projekti tuleks võtta minu eelnõu §-ga 4 analoogiline säte. See leidus juba Eesti 1920. a. PS-i §-s 26 lg. 1 ning inimõiguste taandarengut tuleb vältida.
III. peatükk
Midagi tuleks poliitiliste parteide kohta siiski öelda. Seepärast äratab projektis § 46 kustutamine kahtlusi. Nüüd on seda tunnistatud ka Euroopa julgeoleku ja koostöö nõupidamise Kopenhageni Inimõõdete konverentsi kokkuleppes 29. VI 1990 art. 7.6–8. Võiks formuleerida sätte kooskõlas minu projekti §-ga 23.
IV. peatükk
1. §-s 49 p. 7 on vale viide paragrahvile. Peaks vist olema § 115. Peale ratifitseerimiskirjade tuleks kõnelda ka denonsseerimiskirjadest. Viide §-s 49 p. 1 vajab samuti täpsustamist. Ka muude viidete puhul tekib küsitavusi.
2. Vastavalt §-le 49 p. 6 riigivanem “kuulutab oma otsusega välja” riigikogu poolt vastuvõetud riigieelarve. Kuna eelnõust jäeti ära seaduste väljakuulutamine, pole vaja ka eelarve väljakuulutamist. Materiaalõiguslikult on ka eelarve seadus. Piisab, kui riigikogu poolt vastuvõetud eelarvele riigivanem alla kirjutab. Eelarve jõustumise kord on sätestatud §-s 112. Tuleks ühtlasi sätestada, et allakirjutatud eelarve avaldatakse “Riigi Teatajas”.
3. Projekti §-s 49 p. 11 on öeldud, et riigivanem määrab uue riigivanema valimised vastavalt põhiseaduse §-le 44. Nimetatud paragrahvis aga riigivanema valimistest ei kõnelda.
4. Projekti §-s 53 on sätestatud, et riigivanema kandidaadi võivad üles seada 10 000 hääleõiguslikku kodanikku. Loogiline oleks, et siis ka riigivanema valib rahvas. Ent rahvas on ilma jäetud riigivanema valimisõigusest, kuigi tal on kandidaadi ülesseadmise õigus. Kas see on demokraatlik? Tuleb välja, et mitte rahvas, vaid riigikogu või valimiskogu on kõrgeima riigivõimu kandja.
Riigivanema nimetuse kohta. Paralleelselt kõneldakse riigivanemast ja presidendist (vt. § 51). Kas on õige, et riigivanem määrab ise uue riigivanema valimised (vt. § 49 p. 11)?
Nimetus “riigivanem” lükati Asutavas Kogus PS-i teisel lugemisel tagasi, siis esitati see nimetus N. Kanni poolt taas III lugemisel, asendamaks peaministri nimetust ja võeti 17. juunil 1920 väikese häälteenamusega (37:30) vastu. Kuna koos oli 90 Asutava Kogu liiget 120-st, siis ilmneb, et 23 Asutava Kogu liiget ei võtnud hääletamisest osa.
Loobumine presidendi nimetusest ja selle asendamine nimetusega “riigivanem” tekitab raskusi rahvusvahelises suhtlemises. Riigivanema ametinimetuse tõlkimine teistesse keeltesse on raske. Vasted vene keelde on näiteks “старшина”, “старейшина”, “староста.” Need nimetused on eesti keelde tagasi tõlgituna “vanem”, “eestseisja”, “ülem”, “kubjas”, “ülevaataja”, kusjuures seda ühendatakse vallaga, külaga, kirikuga (kiriku vöörmünder), turuga (turukubjas) ja vaestemajaga (vaestemaja ülevaataja). Sõnaraamatutes ei ole neid sõnu ühendatud riigiga.
Projektis on lahtiseks jäetud riigivanema otsustele kaasallkirja andmise (kontrasignatuuri) küsimus. Kas riigivanem võtab otsused vastu ainuisikuliselt (nn. eriõigusel) või on nende kehtivuseks vaja ka peaministri ja asjaomase ministri kaasallkirja?
Viimasest projektist on välja jäetud sätted riigisekretäri (riigiministri) kohta. Seda ei saa õigeks pidada.
5. Projekti §-s 57 öeldakse, et riigivanemat võib kriminaalvastutusele võtta riigikogu liikmete enamuse nõusolekul. Mida mõeldakse siin nõusoleku all ja kes ning kuidas peab seda nõusolekut taotlema, jääb selgusetuks. Kas kohtu-uurija peab seda nõusoleku taotlema enne, kui ta esitab süüdistuse? Kas piisab, lihtenamusest või on vajalik kvalifitseeritud enamus?
Kõrgeimate ametiisikute kriminaalvastutusele võtmise kord tuleks ühtlustada kogu projekti ulatuses (projekti §-d 57, 67, 91, 130, 136 ja 144). Vastav säte võiks olla sõnastatud nii: “riigivanemat (või muud ametiisikut – peaministrit, ministrit jne.) võib kriminaalvastutusele võtta pärast seda, kui Riigikogu on õiguskantsleri ettepanekul selleks oma koosseisu kahekolmandikulise enamusega loa andnud.”
Riigivanema kohta oleks soovitav projekti võtta veel järgmine paragrahv:
“Oma pädevuse piires riigivanem (president) annab seadlusi, võtab vastu otsuseid ning oma ametkonna juhtimisel ja riigikaitse alal annab käskkirju.”
V. peatükk
Projekti § 76 lg. 1 tuleks sõnastada vastavalt eelmise peatüki kohta tehtud ettepanekule (vt, p. 5).
Projekti § 76 lg. 2 võiks sõnastada järgmiselt: “Riigikogu liiget võib vahistada ainult siis, kui Riigikogu on oma koosseisu kahekolmandikulise enamusega õiguskantsleri ettepanekul selleks loa andnud. Ilma Riigikogu loata võib riigikogu liiget vahistada ainult tabatuna kuriteo toimepanemiselt…” ja edasi vastavalt § 76 lg. 2 tekstile.
VI. peatükk
1. Projekti § 77 tuleks sõnastada “Täidesaatev võim Eesti Vabariigis kuulub Vabariigi Valitsusele.”
2. Projekti § 78 p. 8 tuleks välja jätta ja projekti lülitada uus paragrahv, milles oleks loetletud kõik õigusaktid, mida valitsus võib vastu võtta. Selle paragrahvi võiks sõnastada järgmiselt: “Täidesaatva võimu teostamisel Vabariigi Valitsus ja üksikud ministrid kehtestavad seaduse alusel ja seaduses sätestatud ulatuses määrusi, võtavad oma pädevuse piires vastu otsuseid ja teevad korraldusi.”
3. Projekti §-s 83 tuleks sõna “tulunduslikult” asendada sõnaga “ainelist kasu taotlevalt”. Õigekeelsuse sõnaraamatu järgi on “tulunduslik” sõna “majanduslik” vananenud sünonüüm.
VII. peatükk
1. Projekti §-s 100 lg. 2 on jutt “seadluse tunnistamisest”. See termin on ebamäärane. Vast oleks parem “ei kinnita”
2. Riigivanema seadlusandlusõigusest.
Riigivanem võib seadlusi anda siis, kui riigikogu on “takistatud kokkutulemast”. See termin on äärmiselt ebamäärane. Eelmises projektis kõneldi sellest, et riigikogu on füüsiliselt takistatud kokkutulemast. See termin oli veelgi segasem ja on õigesti kõrvale heidetud. Kuid ka seoses §-ga 100 tõusetub rida küsimusi. Loetelu §-s 101 on dekreediõiguse piiramisel üsna tavaline. Iseenesest on riigivanema seadlusandluseõigus üsnagi avar. Ent mida mõelda selle all, kui “riigikogu on takistatud”? Riigikogu on takistatud kokku tulemast, kui ei ole riigikogu istungjärku. Need on korralised ja erakorralised. Erakorralistest istungitest on jutt projekti §-s 74. Millal aga astub riigikogu kokku korralisteks istungjärkudeks, sellest projekt vaikib. See küsimus vajab aga kindlasti lahendamist. Kuna korraliste istungjärkude vaheaeg on mõeldavasti üsnagi pikk, siis järeldub siit, et riigi seadusandlus võib osutuda üsna pikaajaliselt mittefunktsioneerivaks Nii või teisiti: istungjärkude vaheajal on riigikogu takistatud kokkutulemast. Vältimaks seadusandluse pikaajalist mittefunktsioneerimist, välismaised konstitutsioonid lahendavad riigipea dekreediõiguse tavaliselt teisiti. Eesti 1938. a. põhiseadus §-s 99 sätestas, et president võib dekreete jõustada ainult riigikogu istungjärkude vaheajal. Tegelikult istungjärkude vaheajal on riigikogu takistatud kokkutulemast (vähemasti korralisele istungjärgule). Vast oleks õigem tagasipöördumine 1938. a. põhiseaduse juurde? Riigivanem võiks seadusjõulisi seadlusi kehtestada riigikogu istungjärkude vaheajal. Riigivanema seda õigust võiks piirata teisiti: istungjärkude vaheajal võib riigivanem anda seadlusi “edasilükkamatu riikliku vajaduse korral.” Nii oli see 1933. ja 1938. a. põhiseadustes.
Tahaks veel ühele ebakohale tähelepanu juhtida. Projekti § 100 järgi seadlusele peale riigivanema kirjutab alla ka riigikogu juhataja, peaminister, mitte aga asjaomane minister.
Kujutleme nüüd olukorda, kui Riigikogu hiljem “ei tunnusta, või ei kinnita seadlust”.
Kaasallkiri (kontrasigneerimine) tähendab, et peaminister ja riigikogu juhataja võtavad endale seadluse eest poliitilise vastutuse. Kui riigikogu seadlust ei kinnita, peaksid peaminister ja riigikogu juhataja tagasi astuma, kuna neile on sisuliselt avaldatud umbusaldust. Sellest küsimusest minnakse aga projektis mööda. Järelikult peaminister ja riigikogu juhataja, kellele tegelikult umbusaldust avaldati, jätavad umbusalduse arvestamata. Siit järeldus: riigivanema õigus seadlusi anda võib osutuda tegelikult (poliitilises mõttes) piiramatuks. Asjaomane minister võib aga osutuda tegelikult üldse välja tõrjutuks küsimuste lahendamisest, mis kuuluvad tema valitsemisalasse.
Tähelepanu võib pöörata veel ühele asjaolule, mida võiks kasutada seadlusandlusõiguse piiramisel.
1933. a. PS-i §-s 60 p. 12 sätestati, et riigivanem võib edasilükkamatu riikliku vajaduse korral kuulutada välja dekreedina ainult seaduseelnõud. Seejuures oli riigivanemal ka seaduste algatamise õigus. 1938. a. PS-i järgi võis dekreedina kehtestada ka akte, mis ei olnud saanud seaduseelnõudeks.
Näib, et tuleb uuesti pöörduda tagasi selle juurde, et seadlustega võib anda seaduse jõu ainult seaduseelnõudele, s.t. projektidele, mis on seaduseelnõudena juba esitatud riigikogu juhatusele. See eeldab aga omakorda, et riigivanemale antakse ka seaduse algatamise õigus. Järelikult, riigivanem, peab eelkõige esitama seaduseelnõu riigikogu juhatusele ja siis võib eelnõu kehtestada seadlusena. Mis see annab? Riigikogu juhatus võib astuda samme riigikogu erakorralise istungjärgu kokkukutsumiseks. Projekti § 74 järgi riigikogu tuleb erakorralisteks istungiteks kokku riigivanema, riigikogu juhataja või 1/5 riigikogu liikmete nõudmisel.
Riigivanema ilmajätmine seaduste algatamise õigusest on seda kummalisem, et juhul, kui riigikogu liige valitakse riigivanemaks, kaotab ta ametisseastumisega seaduse algatamise õiguse, mis tal riigikogu liikmena oli.
Kokkuvõtteks:
1) täiendada projekti § 93 osundamisega riigivanemale;
2) projekti § 100 lg. 1 sõnastada järgmiselt:
“Riigikogu istungite vaheajal on riigivanemal õigus kehtestada seaduseelnõusid edasilükkamatu riikliku vajaduse korral seadlustena, millel on seadusjõud ja mis peale riigivanema allkirja kannavad ka peaministri, asjaomase ministri ja riigisekretäri allkirja…”. Edasi vastavalt projekti tekstile.
IX. peatükk
Peatüki pealkiri on liiga kitsas. Peaks olema “välissuhted ja välislepingud”.
X. peatükk
Seoses §-ga 121 tõusetub küsimus, kas tegevteenistuses olija võib olla Vabariigi Valitsuse või kohaliku omavalitsuse täitevorgani liige? Tundub, et keeld osaleda parteipoliitilises tegevuses on nii üldisel kujul ei ole siiski põhjendatud?
Ei saa nõustuda § 126 redaktsiooniga. Vast oleks parem niisugune tekst:
“Erakorralise seisukorra ajal võib seadusega kitsendada põhiseaduse teises peatükis tähendatud õigusi ja vabadusi kooskõlas põhiseaduse §-ga (siin tuleks viidata paragrahvile, mis teise peatükki võetakse kooskõlas märkusega 14 käesolevas arvamuses põhiseaduse teise peatüki kohta).”
XI. peatükk
1. Peatükid on numereeritud osalt araabia, osalt ladina numbritega.
2. Paragrahvid 127 ja 128 võiks ühendada ühte paragrahvi.
3. Paragrahvi 130 kolmas lõige tuleks eraldada iseseisvaks paragrahviks analoogiliselt §-ga 136.
XII. peatükk
1. §-st 131 sõnad “riigivõimu- või valitsemisorgan” tuleks asendada sõnadega “riigi- või omavalitsusorgan”.
2. § 139, samuti § 130 lg. 3 redaktsioon tuleb kooskõlastada eespool tehtud ettepanekutega.
XIII. peatükk
1. Riigikohus põhiseadusliku järelevalve kohtuna võib tegutseda ka mitte kassatsioonikohtuna.
2. § 139 võiks täiendada järgmise lõikega: “Kohtu korralduse ja menetlemiskorra kohtus ning kohtunike õigusliku seisundi sätestab seadus.”
3. Projekti § 142 tuleks välja jätta. Võib nõustuda küll sellega, et prokurörid esindavad kohtus riiklikku süüdistust, kuid järelevalve kohtueelse uurimise üle, s.t. kohtu-uurijate tegevuse seaduslikkuse üle tuleks anda kohtule nagu ka järelevalve kohtuotsuste täitmise üle. Kuna prokuratuuri struktuur ja ülesanded on veel lahtised, tuleb need küsimused jätta jooksva seadusandluse pädevusse. Uus kohtute seadus ei räägi prokuröridest midagi. Nii võiks põhiseadus jätta siin riigikogule vabad käed.
4. Projekti § 144 tuleks viia kooskõlla eespool tehtud ettepanekutega.
XIV. peatükk
1. Võiks öelda, et kohaliku omavalitsuse volikogud võivad seaduse alusel ja seaduses sätestatud piirides vastu võtta määrusi ning otsuseid ja korraldusi.
Täiendav ettepanek
Lahendamist vajaks küsimus, kas riigikogu on pädev muutma või tühistama Vabariigi Valitsuse ja ministrite otsuseid ja korraldusi, valitsus aga omavalitsuste määrusi ja korraldusi? Nähtavasti peaks vastus sellele küsimusele olema jaatav.
Tartu 20. nov. 1991
prof. Ilmar Rebane