Eesti Vabariigi Põhiseaduslikule Assambleele
Arvamus
EV põhiseaduse projekti (13. detsembri 1991. a. redaktsioonis, avaldatud 21. detsembri 1991. a “Rahva Hääles”) kohta 1.
Teatavasti võttis PA oma töös aluseks J. Adamsi (õigemini J. Adamsi töögrupi) koostatud põhiseaduse eelnõu.
J. Adamsi eelnõu preambulas on muuseas öeldud, et Eesti “… jääb rahvavõimu alusel valitsetavaks demokraatlikuks ja rahumeelseks riigiks, kus kõrgeim võim on rahva käes, ja mida juhivad tasakaalustatud koostööl riigivanem, rahva poolt valitav riigikogu ja nende ametisse kutsutav valitsus.”
Siinkohal tuleb märkida, et J. Raidla (justiitsministri) töögrupi koostatud eelnõus see lõik puudus.
J. Adamsi eelnõu töötlemise käigus PA-s on preambula tsiteeritud lõik J. Adamsi eelnõust kustutatud. Selles lõigus on kolm olulist, otse kontseptuaalset mõtet: 1) kõrgeim võim on Eestis rahva käes; 2) riigi juhtimises osaleb peale riigikogu ja valitsuse ka riigivanem; 3) riiki juhitakse riigivanema, riigikogu ja valitsuse kooskõlastatud koostööl.
Kooskõlastatud koostöö tees on praeguseks leidnud üldise tunnustuse ja vaevalt et keegi söandab seda vaidlustada. Paraku jäetakse tähelepanemata, et jutt on riigi juhtimise kooskõlastatusest.
Juhtimise all mõeldakse sihipärast suunamist tegevuse teatava, objektiivselt võimaliku, variandi omaksvõtmisele. Öeldu kehtib ka riigi juhtimise kohta, kusjuures juhitavateks on riigi- ja omavalitsusorganid, kodanikud, nende ühendused jms. Kuna juhtimine eeldab ka otsuse vastuvõtmist tegevuse eelistatava suuna kohta, siis riigivanema osalemisest riigi juhtimises saab kõnelda üksnes niivõrd, kuivõrd ta on pädev vastu võtma otsuseid riigi juhtimise alal.
Hinnates sellest aspektist riigivanema pädevust nii nagu see on kirja pandud 13. dets. 1991. a. eelnõu §-s 70 tuleb tõdeda, et riigivanemal iseseisev otsustamisõigus on üsna erandlik. Valdavalt piirdub see allakirjutamisega aktidele, mille kohta on otsuse teinud riigikogu, või ettepanekute tegemisega riigikogule küsimustes, mida riigivanem ise ei ole pädev otsustama. On ülesandeid, mille täitmise tähtaeg on põhiseaduses täpselt fikseeritud ja mille täitmisel riigivanemal pole midagi otsustada, näiteks riigikogu uue koosseisu kokkukutsumine kümne päeva jooksul valimistulemuste väljakuulutamisest (§ 61) jt. Tähelepanu väärib seegi, et PA tõstis riigikogu kohta käiva peatüki riigivanemat käsitlevast peatükist ettepoole.
Väärib märkimist, et põhiseaduse eelnõu viimases, PA 13. dets. 1991. a. variandis puudub üldsäte riigivanema funktsioonide kohta. Piirdutakse konstateeringuga, et riigivanem on Eesti riigipea – riigivõimu ühtsuse kandja. ( § 70).
J. Adamsi PA-le esitatud põhiseaduse eelnõu oli selles osas hoopis sisukam. Selles eelnõus oli sätestatud (§ 42 lg. 2 “Riigivanema ülim kohus on hoolt kanda, et oleks tagatud põhiseadusest kinnipidamine.”). PA jättis selle sätte viimasest põhiseaduse eelnõust välja.
Võrdluseks märgitagu, et riigikogu kohta sätestab PA eelnõu § 51: “Riigikogu lahendab kõiki Eesti riigielu küsimusi, mis ei ole põhiseadusega antud rahva, Riigivanema, valitsuse, teiste riigiorganite või omavalitsuste otsustada.” Valitsuse kohta öeldakse eelnõu §-s 78, et valitsus “viib ellu riigi sise- ja välispoliitikat” ning “suunab ja koordineerib valitsusasutuste tegevust”.
Küsitav on ka, kuidas tees riigivanemast kui riigi ühtsuse kandjast on kooskõlas põhiseaduse eelnõu PA tekstiga.
Vastavalt eelnõu §-le 72 valib Riigivanema Riigikogu, kusjuures kandidaadi ülesseadmise õigus on vähemalt viiendikul riigikogu koosseisust, s.t. 20,2 liikmel. Seega võib üles seada ka viis Riigivanema kandidaati. Riigikogu on otsustusvõimeline, kui koos on korralisel istungil vähemalt veerand tema koosseisust, s.t. 25,25 liiget. Riigikogu aktid võetakse vastu poolthäälte enamusega. Antud näites võib riigivanem valituks osutuda 13 häälega. Kuid pole välistatud, et valituks võib osutuda ka kaks riigivanemat, toodud näites üks kandidaat saab 10 poolt, teine ka kümme poolt ja kumbki 3 vastuhäält. Küsigem: missugust ühtlust saab siin riigivanem kanda? Keda ta esindab?
PA eelmises põhiseaduse eelnõus (näit. 22. nov. 1991. a. PA eelnõu) oli sätestatud (§ 55), et riigivanema kandidaadi võib üles seada ka 10 000 hääleõiguslikku kodanikku (samuti 1/5 valimiskogu liikmeist). Nüüd on valimiskogu ära jäetud ja ka hääleõiguslikud kodanikud minetanud riigivanema kandidaadi ülesseadmise õiguse.
Kui riigivanemaks valitakse riigikogu liige, langeb ta riigikogu koosseisust välja (eelnõu § 56). Sellega minetab ta seadusandliku algatuse õiguse, mis tal riigikogu liikmena oli (§ 94. p. 1). Nähtavasti üksnes seepärast, et ta valiti riigivanemaks.
Nagu eespool märgitud, on PA põhiseaduse eelnõu kohaselt kõrgeima riigivõimu kandja rahvas (1). Seda kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas hääleõiguslike kodanike kaudu (eelnõu § 46). Eelnõu järgmises, 47-das §-s sätestatakse, et rahvas teostab riigivõimu: 1) Riigikogu valimisega; 2) rahvahääletusega; 3) kohalike omavalitsuste esinduskogude valimisega.
Peab küll tõdema, et rahva poolt kõrgeima riigivõimu teostamise võimalused on üsna ahtad. Sest toodudki loetelust tuleb osutamine kohalike omavalitsuste esinduskogudele ära jätta. Asi on nimelt selles, et eelnõu § 146 kohaselt kohalike omavalitsuste esinduskogude valimistest võtavad osa kõik kohaliku omavalitsuse maa-alal püsivalt elunevad isikud, kes on saanud 18 aastat vanaks, s.t, peale hääleõiguslike Eesti kodanike ka välismaalased ja kodakondsuseta isikud.
Tuleb ühtlasi märkida, et PA viimasest eelnõust on välja jäetud hääleõiguslike kodanike poolt kõrgeima riigivõimu teostamise mainimine rahvaküsitluse teel (J. Adamsi projekti § 41), kuigi selle projekti kohaselt rahvaküsitluse tulemusel seaduse jõudu ei olnudki.
PA viimase projekti järgi Riigikogu otsustab küll rahvaküsitluse läbiviimise (parem oleks: “korraldamise”), kuid mida see tähendab ja mis tähtsus sellel on, jääb eelnõus segaseks.
Rahvaalgatamise õigust riigivõimu kõrgeimale kandjale ei ole usaldatud. Ometi on rahvaalgatamise õigus olnud ajalooliselt olulise tähtsusega – 1922. a. rahvaalgatuse korras hääletati ja 1933. a. rahvaalgatuse korras võeti vastu vabariigi põhiseaduse uus redaktsioon.
Rahvale ei ole usaldatud ka riigipea – Riigivanema valimist. Paratamatult sugeneb küsimus, mida pelgavad põhiseaduse eelnõu koostajad, kui nad kõrgeima riigivõimu kandja õigused suruvad nii ahtatesse raamidesse? Ega ometi ei olda arvamusel, et riigikogu ongi kõrgeim võim, kuna just rahvas selle valib.
Siinkohal võib lõpetada kontseptuaalsete küsimuste käsitlemise. Edasi järgnevad märkused PA viimase eelnõu üksikute paragrahvide kohta, millel on küll ka oluline tähtsus, kuid mis eelnõu kontseptuaalseid aluseid puudutavad vähem.
XXX
1. Tundub siiski, et üldsätetesse tuleks võtta paragrahv, mis fikseerib Eesti Vabariigi pealinnana Tallinna.
2. II peatükk on pealkirjastatud “Põhiõigused, vabadused ja kohustused”. Eelkõige märgitagu, et teine peatükk kehtib kõigi suhtes, kes Eesti Vabariigi territooriumil viibivad, kuid seda üksnes niivõrd, kuivõrd selle peatüki kehtivus ei ole piiratud Eesti Vabariigi kodanikega. Seepärast kasutataksegi selles peatükis mõnes paragrahvis terminit “kodanik” või sõnaühendit “iga kodanik”, teisal aga “kõik inimesed” (§ 10) või “igal inimesel”. Kui jutt on igast inimesest, siis on tegemist inimõigustega, kui kodanikest, siis mõeldakse nende all “Eesti Vabariigi kodanikke”. Et seda vahetegu selgelt esile tõsta ongi vaja peatüki pealkirjale anda proponeeritav formuleering.
Võiks kaaluda ka uue paragrahvi võtmist sellesse peatükki, mille formuleeringu proponeerisin ma juba varem:
“Kui käesoleva peatüki paragrahvides ei ole sätestatud teisiti, laieneb nende kehtivus peale Eesti Vabariigi kodanike ka Eestis viibivatele välisriikide kodanikele ja kodakondsuseta isikutele.”
Loobuda tuleks terminist “põhiõigused” ja asendada see terminiga “õigused”. Kui kasutada sõnaühendit “inimõigused” ja “kodanikuõigused”, siis on “põhi-” täiesti tarbetu, ei ole esmajärgulisi ja teisejärgulisi inim- ja kodanikuõigusi.
Oluline oleks ka järgmise paragrahvi lülitamine teise peatükki:
“Riigivõim ja poliitilised parteid on Eestis lahutatud.
Relvajõud ja politsei alluvad tsiviilvõimude järelevalvele ja on nendele aruandekohustuslikud”. Selle paragrahvi vajalikkus tuleneb Euroopa julgeoleku ja koostöö nõupidamise Kopenhageni konverentsi 29. VI 1990. a. kokkuleppest.
Eelnõu § 9 võiks sõnastada nii:
“Põhiseaduse käesolevas peatükis tähendatud õigused ja vabadused on võõrandamatud. Nende tagamine on Eesti riigi seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu kohustus”.
3. Eelnõu § 12 tuleks sõnastada teisiti. Praeguses redaktsioonis on segi aetud mitmed mõisted ja terminid. Eelkõige: “kinni pidamine” ja “vahi alla võtmine” on erinevad mõisted. Mis puutub “kohtu otsusesse”, siis otsus tehakse üksnes süüküsimuse lahendamisel. Asja tuum seisneb selles, et vahi alla võtmise peab kohus sanktsioneerima 48 tunni jooksul, edaspidi teeb seda mõeldavasti halduskohus. Ka ei saa kõnelda kahtlustatavast üldse, vaid tuleb öelda “kuriteos kahtlustatav”.
Eelnõu § 12 lg. 2 tuleks sõnastada järgnevalt:
“Kedagi ei tohi vahi all pidada üle neljakümne kaheksa tunni ilma kohtu sellekohase loata. Igale vahistatule (vahi alla võetule) teatatakse kohe talle arusaadavas keeles vahi alla võtmise põhjus ja tema õigused.”
4. §-s 13 tuleks sõna “määratud” asendada sõnaga “sätestatud”. Määrab määrus, mitte seadus. Seadus sätestab.
5. §-s 21 lg. 2 oleks vist parem sõna “sihiks” asendada sõnaga “eesmärgiks”.
Samas paragrahvis lg. 3 sõna “teda” on väär. Õige oleks “neid”.
6. §-s 27 on sõna “õpetused” väär, peaks olema “õpetamine”. Kunstil ju mingeid õpetusi ei ole ning teadusegi õpetustest ei saa alati kõnelda.
Sama paragrahvi lg. 2 tuleks sõna “ettenähtud” asendada sõnaga “sätestatud”.
7. §-s 31 tuleks pärast sõna “on” lisada “riigi piires”. Nii on ka rahvusvahelises paktis. Liikumisvabadust väljaspool meie riigi piire meie põhiseadus ei saa reguleerida.
8. §-s 34 tuleks sõna “määratud” asendada sõnaga “sätestatud”.
9. §-s 36 on sõna “seadusvastase” ebatäppis, õige oleks “õigusvastase”.
10. § 37 lg. 2 oleks parem sõnastada nii: “Igal Eesti kodanikul on õigus tõkestada põhiseadusliku riigikorra vägivaldset muutmist.”
11. § 38 lg. 1 oleks selguse mõttes parem alustada nõnda:
“Ühtki Eesti Vabariigi kodanikku …” Vrd. sama paragrahvi lg. 2.
12. § 40 lg. 2 ei haaku sama paragrahvi esimese lõikega. Vast oleks parem see paragrahv sõnastada järgmiselt:
“Ametiisikutena võivad riigiasutustes ja kohalikes omavalitsustes töötada Eesti kodanikud, välisriikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud aga ainult seaduses sätestatud juhtudel.”
13. Tundub, et § 43 on liigne ja eksitav. Inimõigused on lahutamatud inimestest ja seepärast juriidilistele isikutele laieneda ei saa. Kodanikuõigused ja -vabadused on lahutamatult seotud kodakondsusega, mida juriidilistel isikutel teatavasti ei ole.
14. Rahvahääletusele pannakse seadus. Seepärast oleks vist õigem öelda “rahvahääletuse tulemus”.
15. §-s 51 lg. 2 tuleks sõna “otsustada” asendada sõnaga “pädevusse.”
16. Mulle jääb mõistetamatuks, mida tähendab “lähtutakse proportsionaalsuse põhimõttest”. Tõusetub küsimus, kas valitakse proportsionaalsuse põhimõtte alusel või ainult lähtutakse sellest põhimõttest, millega võib ühitada muidki põhimõtteid. Selguse mõttes oleks parem öelda “proportsionaalsuse põhimõtte alusel.”
17. §-s 53 lg. 1 oleks täpsem alustada teist lauset nii:
“Samal ajal…”. Sama paragrahvi teises lõikes võiks ära tuua ka ametivande tekst.
18. § 64 ei ole arusaadav. Vist on esimeses lõikes tahetud öelda “mitte varem kui kuuskümmend ja hiljem kui kümme päeva enne…”. Vastavalt tuleks ümber sõnastada ka sama paragrahvi teine lõige.
19. §-s 56 sõnad “astub riigi teenistusse” ei ole õiged. Parem oleks järgmine sõnastus:
“Kui Riigikogu liige hakkab täitma Riigivanema, ….. või kohtuniku ülesandeid või kui ta”…
20. § 57 puhul tuleb silmas pidada, et ametisse kinnitamisele peab eelnema ametisse valimine või määramine. Seepärast tuleks p-des 7, 8 ja 9 ametisse kinnitamise asemel kõnelda ametisse nimetamisest. See oleks kooskõlas ka §-de 124, 130 ja 139 tekstiga. Punktis 9 ei ole öeldud, kelle ettepanekul nimetatakse Eesti Panga nõukogu liikmed. Kui ettepaneku tegijat pole määratud, võiks kõnelda panga nõukogu liikmete valimisest. Ka peaministri (p. 5) nimetab ametisse Riigikogu.
§ 57 p-s 2 võiks sõna “läbiviimise” (kui venepärase) asendada sõnaga “korraldamise”.
21. Ei ole täpne §-s 60 kõnelda sõjaväeteenistusest vabastamisest, sest riigikogu liikmeiks valitud isikud ei ole üldjuhul sõjaväeteenistuses. Õigem oleks öelda “vabastatud sõjaväeteenistusekohustusest.”
22. Kas on õige piirata Riigikogu juhatuse volitusi ühe aastaga. Vast oleks õigem § 62 teine lause välja jätta.
23. Ajakirjandus (E. Spriit jt.) on juba juhtinud tähelepanu sellele, missugustele praktilistele järeldustele viib § 63 redaktsioon. Selle kohta vt. ka lk. 3 eespool seoses Riigivanema valimisega.
24. Seoses §-ga 67 tuleks lahendada küsimus, kellele esitatakse nõudmine Riigikogu erakorralise istungi pidamiseks ja kas Riigikogu tuleb ise kokku või kutsub selle keegi kokku. § 67 tekstiga ei ole kooskõlas § 71 p. 9, mille järgi Riigivanem kutsub Riigikogu erakorraliseks istungiks kokku. Sel juhul on aga ebatäpne kõnelda, et Riigivanem esitab Riigikogu erakorralise istungjärgu kokkukutsumise nõude. Öelda tuleks, et Riigivanem kutsub istungjärgu kokku omal algatusel või Riigikogu juhataja või 1/5 Riigikogu liikmete nõudmisel.
25. § 71 p. 7 on keeleliselt ebakorrektne. Riigivanem kirjutab alla mitte seadused, vaid seadustele.
26. §-s 71 p. 3 öeldakse, et Riigivanem määrab Riigikogu valimised. §-s 109 kõneldakse Riigivanema poolt Riigikogu valimiste väljakuulutamisest. Terminoloogia tuleks ühtlustada. Eelistatavam on § 109 sõnastus.
On soovitav, et §-s 71 Riigivanema funktsioonide loetelus oleks märgitud ka, et ta on riigikaitse kõrgeim juht, nagu see on fikseeritud §-s 117.
27. § 73 sõnastus on kohmakas. Üleliigsed on esimeses lõikes kaks korda kasutatud sõna “ametisse”. Sama paragrahvi teises lõikes tuleks öelda, et Riigikogu kuulutab välja Riigivanema valimised. Vt. ka märkus 18 eelnõu § 64 kohta.
28. §-s 74 p. 3 kõneldakse Riigivanema ametiülesannete täitmisest, §-s 74 alguses, samuti § 75 alguses aga volituste täitmisest, mis on ka õige. §-s 75 kõneldakse ka Riigivanema ülesannete üleminemisest, peaks aga olema, et volitused lähevad üle. Seoses §-ga 75 tõusetub ka küsimus, kas pärast seda, kui Riigivanema volitused on ajutiselt üle läinud Riigikogu juhatajale, ta hakkab uuesti täitma oma ülesandeid Riigikogu juhatajana kui lõpeb Riigivanema asendamine. Muide, ka §-s 75 lg. 1 tuleks öelda, et Riigikogu kuulutab (mitte “määrab”) välja uue riigivanema valimised.
Võiks kaaluda ka niisugust lahendusvarianti, et Riigivanema asendamise korra sätestab lähemalt seadus. See välistab vajaduse detailsete sätete järgi põhiseaduses.
29. §-s 78 p. 7 tuleks sõna “otsustada” asendada sõnaga “pädevusse”, sest valitsus tegutseb mitte ainult otsuste vastuvõtmise teel, nagu samas paragrahvis on näidatud, vaid võtab vastu ka korraldusi ja annab määrusi.
30. §-s 86 tuleks sõna “varemalt” asendada sõnadega “mitte varem kui…”.
31. §-s 87 tuleks sõnad “pärast eelnõu” asendada sõnadega “pärast eelnõu vastuvõtmise”…
32. Ajakirjanduses on juba juhitud tähelepanu Riigikogu aktide vastuvõtmiseks vajalikule poolthäälte arvule. Need küsimused tõusetuvad ka seoses valitsuse ja riigikogu vahekorraga. Neil küsimustel siinkohal pikemalt peatumiseks puudub vajadus. Küll aga tuleks veelkordselt tõstatada riigivanema aktide kontrasigneerimise küsimus. Maailma praktika kohaselt riigipea aktid peavad olema kontransigneeritud peaministri ja asjaomase ministri poolt. Sellega võtab kontrasigneerija endale poliitilise vastutuse akti eest. Nii sunnitaksegi valitsus ja riigipea koostööle. Eelnõus on kontrasigneerimise küsimusest mööda mindud. Muidugi, on ka riigipea akte, mis ei vaja kontrasigneerimist. Nende aktide andmise otsustab riigipea nn. eriõigusel. Siia kuuluvad aktid, mis puudutavad riigipea ametkonna juhtimist ja tegevust riigikaitse kõrgeima juhina. Mõeldavasti võiks viimaste aktide vastuvõtmine siduda kaitsevägede ülemjuhataja või juhataja kontrasignatuuriga. Kuid neid akte võiks olla teisigi. Riigivanema aktide kontrasigneerimise ja riigipea eriõiguse küsimus oli selgesti lahendatud 1939. a. põhiseaduse §-s 42.
33. Eelnõust on välja jäetud J. Adamsi esimese eelnõu § 72 lg. 4, mille järgi riigivanemal on õigus osa võtta valitsuse istungeist. Silmas pidades riigivanema tasakaalustavat osa ja koos valitsusega mitmesuguste ülesannete täitmist ei saa selle sätte väljajätmist õigeks pidada. Sellest seisukohast tuleb tähelepanu juhtida eelnõu §-le 71 p-d 2, 6 jmt.
Eelnõus ei ole ka sätet, mille kohaselt riigivanem võib osa võtta riigikogu koosolekutest, kuigi eelnõu § 71 p. 4 kohaselt teatavail juhtudel riigivanem isegi juhatab riigikogu koosolekut.
Eelnõusse tuleks seepärast § 71 või eriparagrahvina võtta säte, mille kohaselt antakse riigivanemale õigus osa võtta sõnaõigusega riigikogu ja valitsuse istungitest (koosolekutest).
34. §-s 93 öeldakse, et “seadusi antakse”, §-s 93 kõneldakse aga seaduste vastuvõtmisest, mis on õigem.
35. §-s 94 tuleks sätestada, et ka riigivanemal on seadusandliku algatamise õigus. Vt. selle kohta eespool lk. 4 alguses.
Seadusandliku algatuse õigus tuleks anda ka rahvale rahvaalgatuse korras.
36. §-s 96 tuleks sõnad “ette nähtud” asendada sõnaga “sätestatud”.
37. Seoses §-ga 97 jääb arusaamatuks, milleks antakse riigikogule õigus panna seaduseelnõu rahvahääletusele, kui seaduseelnõu suhtes otsuse tegemine kuulub riigikogu pädevusse. Sellel sättel oleks ainult siis mõtet, kui oleks ette nähtud rahvaalgatuse instituut. Rahvaalgatuse korras esitatud seaduseelnõu tagasilükkamise korral tuleks eelnõu panna rahvahääletusele. Kui rahvahääletus oleks kohustuslik ainult põhiseaduse muutmise küsimuses (eelnõu §-d 152 ja 153, siis tuleks seda ka öelda §-s 97, näiteks “Riigikogu paneb põhiseaduse §-de 152 ja 153 kohaselt rahvahääletusele põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu.” Öeldust sõltuvalt tuleks lahendada ka eelnõusse § 98 jätmise küsimus. Kui rahvaalgatust ei lubata ja rahvahääletus on võimalik ainult §-des 152 ja 153 tähendatud juhtudel, siis kaotab § 98 mõtte. Kuid nii või teisiti, kui §-s 98 nimetatakse välislepingute ratifitseerimist, siis tuleks nimetada ka denonsseerimist (vt. § 57 p. 4).
38. Vajab täpsustamist, mida mõeldakse §-s 99 juhtude all, “kui Riigikogul ei ole võimalik kokku tulla.” Esialgses eelnõus peeti silmas juhtumeid, mil Riigikogul füüsiliselt ei ole võimalik kokku tulla.” Sellest formuleeringust on põhjendatult loobutud. Tuleks öelda “Riigikogu istungjärkude vaheajal”, sest siis ei olegi Riigikogul võimalik kokku tulla. Ent seadlusandluse (dekreediõiguse) ulatust tuleks piirata ka teise tunnuse alusel “edasilükkamatu riikliku vajaduse korral”. Seega antaks riigivanemale nn. hädadekreetide (seadluste) andmise õigus. See oli presidendil 1938. a. põhiseaduse kohaselt (vt § 99). Lähemalt selle kohta vt. ka minu artikkel 13. dets. “Postimehes” nr. 288. Seal proponeeritakse § 99 lg. 1 järgmises redaktsioonis:
“Riigikogu istungjärkude vaheajal on Riigivanemal õigus edasilükkamatu riikliku vajaduse korral kehtestada seaduseelnõusid seadlustena, millel on seadusjõud ja mis peale riigivanema allkirja peavad kandma peaministri ja asjaomase ministri allkirja.” Muutmata jääb § 99 lg. 2 redaktsioon.
Seda formulatsiooni toetan ka praegu. Siinkohal tuleb rõhutada, et selle redaktsiooni vastuvõtmine eeldab riigivanemale seadusandliku algatusõiguse andmist. Kui seda ei tehta, tuleks sõna “seaduseelnõusid” asendada sõnaga “seadusi”.
Vastavalt ettepanekule on ära jäetud Riigikogu juhataja kaasallkirja nõue. See pole vajalik, kuna võib siduda Riigikogu käed seadluste hilisemal kinnitamisel.
Siinkohal olgu ühtlasi rõhutatud, et nimetusele “riigivanem” tuleb eelistada nimetust “president.” Seda seisukohta on üksikasjalikult põhistatud eespool nimetatud artiklis.
39. §-s 100 p. 12 tuleks sõna “seadus” asendada sõnaga “seadusi”, kuna neid seadusi on mitu.
40. §-s 101 lg. 1 tuleks sõna “määrab” asendada sõnaga “sätestab”.
41. §-s 102 lg. 1 kõneldakse nõukogu esimehe ametisse kinnitamisest, §-s 71 p. 10 aga ametisse nimetamisest. Viimane on õige. Vastav korrektiiv tuleb teha §-s 102 lg. 1.
42. §-s 105 lg. 1 tuleks kooskõlas §-ga 57 p. 6 lisada sõnad “ja kinnitab selle täitmise aruande”.
43. Lahendamata on XII peatükis küsimus, kas Õiguskantsler asub Riigivanema juures või on täiesti iseseisev. Pooldada tuleks esimest varianti. Nii oli see ka 1938. a. põhiseaduses.
44. § 131 võiks sõnastada nii: “Õiguskantsleril on õigus osa võtta Riigikogu ja selle komisjonide ning valitsuse istungitest sõnaõigusega.”
45. §-s 133 tuleks sõna “aruande” asendada sõnaga “ülevaate”.
46. §-s 132 lg. 2 tuleks kustutada sõna “kohtule”. Vastutusele ei võta kohus, vaid uurimisorganid.
47. §-s 138 lg. 2 ei saa nõustuda sellega, et kohtunikud nimetab ametisse Riigikogu. Esiteks, oleks see parlamendile ülimalt koormav ja teiseks, oleks vastuolus võimude lahususe printsiibiga ning teeks kohtuniku ameti poliitilise, erakondliku poliitilise ja kildkondliku võitluse ning isiklike tutvuste ärakasutamise tallermaaks. Oleks õigem kui kohtunike ametisse määramise küsimuse lahendaks seadus. Vabariigi lõppaastail kujunes järgmine praktika: oli komisjon (koosseisus õiguskantsler, riigikohtu esimees, kohtuminister), kes kaalus kohtunike kandidaate ja esitas kaks presidendile kinnitamiseks. President nimetas kohtunikud ametisse eriõigusel. Taolist mudelit võiks kasutada ka praegu. See toetub 1938. a. põhiseaduse §-le 114.
48. § 141 tekitab tõsiseid vastuväiteid. Õiguskantslerile ei tohiks panna protsessuaalseid funktsioone. Prokuröride ametisse nimetamine tuleks panna kas kohtuministrile või tuleks seda teha samas korras kui kohtunikegi ametisse nimetamine. Järelevalve kohtueelse uurimise ja kohtuotsuste täitmise üle tuleks panna kohtule. § 141 võiks sõnastada järgmiselt:
“Kohtute juures on prokurörid, kes esindavad kriminaalasjades riiklikku süüdistust. Prokurörid nimetatakse ametisse samas korras kui kohtunikud. Kohtute juures on ka kohtu-uurijad. Järelevalvet kohtueelse uurimise üle teostavad kohtud seaduses sätestatud korras.”
49. §-s 142 tuleks lõpposa sõnastada nii: “selle õiguskantsleri esildusel kehtetuks”.
50. §-s 146 tuleks hääleõiguslikeks tunnistada ainult Eesti kodanikud.
51. XIV peatükki tuleks võtta paragrahv, mis lubab moodustada teise astme omavalitsusi vastavalt seadusele.
52. XIV peatükis tuleks ka selgelt öelda, et kohalikul omavalitsusel on õigus oma pädevuse piires anda määrusi seaduse alusel ja seaduses sätestatud ulatuses.
Ühtlasi vajab lahendamist eelnõu § 148 p. 1 vastavus eelnõu §-le 103, samuti §-le 34. Nähtavasti tuleb sätestada, et kohalik omavalitsus võib kohalikke makse kehtestada ainult seaduses sätestatud alustel ja piirides. Võib olla tuleb sellekohased täiendused teha ka §-des 103 ja 34.
Ühtlasi tuleks selles peatükis arvestada eespoolset märkust 16. Kohaliku volikogu valimisel tuleks võtta seisukoht proportsionaalsuse põhimõtte suhtes.
Selgelt tuleks väljendada põhimõte, et kohalik omavalitsus ei ole riigivõimu kohalik organ.
53. §-s 152 jääb arusaamatuks, kas rahvahääletusele pannakse põhiseaduse muutmise eelnõu ka siis, kui see on kooskõlas §-ga 151 tunnistatud vastuvõetuks, s.t. juhul, kui vastuvõetuks tunnistatud eelnõu rahvahääletusele panemist nõuab 2/3 riigikogu koosseisust. Või on rahvahääletus vajalik ainult §-s 153 tähendatud juhtudel?
XXX
Lõpetades käesolevat arvamust tahan siiralt tänada Põhiseaduslikku Assambleed selle eest, et ta on rohkesti arvestanud minu ettepanekuid ja märkusi Eesti Vabariigi uue põhiseaduse viimistlemise käigus.
professor Ilmar Rebane
Tartu, 6. jaan. 1992.