Compte tenu du délai d’examen, les remarques sur le nouveau projet de texte constitutionnel ne pourront pas être exhaustives et se borneront aux aspects qui semblent les plus importants comme, éventuellement, sur les imperfections qui peuvent être assez aisément corrigées. Faute de temps encore, l’effort est surtout centré sur les chapitres 4 à 8 qui feront la réalité du fonctionnement quotidien de la Constitution.

On se permettra de relever en premier lieu, et à titre préalable, que ce texte semble infiniment meilleur que le premier projet examiné à l’automne dernier. En particulier, les rédacteurs ont clairement compris et exprimé la nécessité de ne pas diluer le pouvoir et de renforcer la situation du gouvernement et notamment du Premier Ministre.

Au-delà, naturellement, la présente note n’entend pas souligner l’ensemble, heureusement vaste, des propositions excellentes et des rédactions appropriées et s’attachera seulement, au contraire, à celles qui paraissent moins adaptées.

Chapitre 4

Article 52

Il n’est pas très bon de dire que le mandat est de quatre ans car, du fait de possibles dissolutions, la date des élections générales peut devenir durablement aléatoire et, éventuellement, se situer à un moment techniquement inopportun (par exemple au mois d’août). C’est pourquoi il serait peut être sage d’envisager, comme cela se fait dans beaucoup de pays, que l’assemblée est élue non pas pour 4 années mais que les élections ordinaires ont lieu au mois de (février ou mars ou septembre ou octobre) de la quatrième année suivant celle des élections précédentes.

De cette manière, même après une dissolution et quitte à ce que certaines législature ne fassent pas tout à fait quatre ans, le rythme redevient normal et les élections générales ont toujours à peu près lieu à la même date.

Article 54

Dès cet article, comme dans d’autres, les délais sont inutilement longs, ce qui, fatalement, peut provoquer des querelles de légitimité ainsi qu’une paralysie gênante des pouvoirs publics. Qu’on songe à la dénonciation périodique, aux Etats-Unis, de la célèbre “lime-duck period” qui paralyse le pays entre l’élection du Président en novembre et son entrée en fonctions en janvier.

Pour les élections ordinaires, une nouvelle majorité peut apparaître qui laisserait l’ancienne en place pour près de deux mois. C’est notablement trop et, surtout, ce n’est justifié par aucune considération d’évidence. Trente ou quarante jours devraient largement suffire. En revanche, le délai de dix jours minimum peut être insuffisant si des résultats sont contestés et peuvent avoir une influence sur la définition de la majorité parlementaire.

Aussi serait-il sans doute plus approprié de prévoir que les élections générales ordinaires ont lieu au cours d’un mois précis, comme il est précisé à propos de l’article 52, et qu’elles doivent avoir lieu au moins quinze jours avant l’expiration du mandat de l’assemblée sortante.

En ce qui concerne les élections consécutives à une dissolution les délais sont encore plus abusivement longs. Lorsqu’il y a dissolution, c’est généralement à la suite d’une crise, les citoyens la connaissent et n’ont pas besoin de très longtemps pour trancher le conflit. En revanche, laisser la pays sans Parlement pendant deux mois au moins et trois au plus peut être extrêmement grave. La Constitution française prévoit que ces élections ont lieu vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution. C’est largement suffisant. On peut aller un peu au-delà mais certainement pas plus de soixante jours sauf à faire durer délibérément la crise.

Article 65

Les votes à bulletin secret devraient être limités aux élections nominatives. Dans tous les autres cas, y compris évidemment l’investiture du Premier Ministre et du gouvernement, le vote doit être impérativement public et on ne doit pas laisser à l’Assemblée le pouvoir d’en décider autrement par une loi qui pourrait rendre service à un moment à la majorité.

Article 66

Pour éviter toute discussion inutile et toute querelle d’interprétation dans le futur, les alinéas 4, 5 et 6 devraient purement et simplement préciser les nombres puisque le total de l’effectif est fixé par la Constitution: la majorité absolue de l’Assemblée = 51 membres au moins, les deux tiers = 66 (ou 67?) membres au moins, les quatre cinquièmes = 80 (ou 81?) membres au moins. Il faut résoudre ces questions de détail avant qu’elles ne se posent car si elles devaient se poser un jour ce serait forcément dans un contexte très conflictuel.

Article 69

Le second alinéa de l’article devrait être un peu plus précis: un député condamné, par exemple, pour une contravention au code de la route ne doit pas être privé de son mandat! Or la rédaction actuelle aboutirait à ce résultat pour le moins excessif car il peut être légitimement “condamné par une juridiction” à payer une simple amende.

Chapitre 5

Article 73

Même remarque qu’auparavant sur la longueur du délai.

Article 74

Même remarque qu’à propos de l’article 69 sur le 2).

Chapitre 6

Article 81

L’investiture du Premier Ministre doit suffire. Si, ensuite, il compose un gouvernement qui ne convient pas au Parlement, le Parlement peut toujours le renverser. En revanche, en exigeant que l’ensemble du gouvernement soit soumis au vote des députés d’une part on risque d’accroître les difficultés et de provoquer des crises insolubles comme en ont connues la France et l’Italie, d’autre part on donne une légitimité personnelle aux ministres, éventuellement contre le Premier Ministre, ce qui n’est pas sain car le chef du gouvernement ne pourra plus vraiment conduire l’équipe.

Article 84

Les mots “according to the law” dans le premier alinéa sont superflus. Au nom de la séparation des pouvoirs mais aussi au nom de la souplesse, c’est au chef du gouvernement qu’il revient de décider quels ministères il crée. Comme tous les actes de sa fonction, il le fait sous le contrôle du Parlement qui peut le renverser à tout moment. Cela suffit.

Article 87

La dernière phrase de l’article ne semble pas appropriée. Ce n’est pas le rejet du projet qui entraîne la chute du gouvernement. C’est le chute du gouvernement qui entraîne le rejet du projet. En effet, tout l’intérêt de cette procédure, qui existe sous des formes variées en Allemagne, en France ou en Espagne, réside précisément en ceci que lorsque le gouvernement le décide, ce n’est plus sur le projet que portent la discussion et le vote, c’est sur la survie du gouvernement. C’est donc bien d’un vote de censure qu’il s’agit, qui doit être acquis à la majorité absolue, et non plus du vote ordinaire d’une loi qui peut être rejetée à la majorité simple. Faute d’une telle correction, le dispositif ne présente pas grand intérêt et risque, en revanche, de favoriser l’instabilité gouvernementale.

Au-delà, on ne saurait trop recommander l’adoption du système en vigueur en Allemagne et en Espagne, qui contraint les auteurs d’une motion de censure à faire figurer le nom de celui qui deviendrait automatiquement Premier Ministre en cas d’adoption de la motion contre le gouvernement en place. Ce système a l’avantage considérable de prémunir contre des majorités de circonstance, hétérogènes et d’accord seulement pour faire tomber un gouvernement mais incapables de le remplacer.

Ou il existe une majorité de substitution et elle pourra opérer le changement, ou il n’existe pas de majorité de substitution et il n’est pas bon que le changement s’opère car il ne déboucherait que sur une crise sans profit pour le pays.

Chapitre 7

Article 94

L’initiative des lois, dans le 4), doit impérativement être donnée au Premier Ministre et non au gouvernement. Le Premier Ministre n’a pas à être solidaire de projets qu’il désapprouverait et, en sens inverse, si un ministre désapprouve un projet que veut le Premier Ministre, il a toujours la possibilité de démissionner si son désaccord est assez grave pour le justifier.

Mais il faut toujours qu’il y ait une personne précise dotée du pouvoir de décision et de la responsabilité qui va avec. Ce ne peut être que le Premier Ministre même si, ensuite et naturellement, il confie à un ministre, qui est l’auteur véritable du projet, le soin, au nom du gouvernement, de le présenter et défendre devant le Parlement.

Article 95

Le système est insuffisamment protecteur pour les finances publiques. L’obligation de présenter des calculs compensatoires est insuffisante. De surcroît ces calculs sont souvent sans portée car les compensations proposées sont économiquement ou fiscalement absurdes. Dans des moments où la situation exige des efforts difficiles de rigueur, c’est la porte ouverte à la pire démagogie.

Pour l’éviter, il est largement préférable, comme le font par exemple l’article 113 de la constitution allemande et l’article 40 de la constitution française, de réserver au seul gouvernement au moins le pouvoir d’augmenter les dépenses, voire celui de diminuer les recettes. C’est une précaution indispensable contre la démagogie ou l’irresponsabilité, étant entendu, une nouvelle fois, que si le gouvernement abuse du pouvoir important mais nécessaire qui lui est ainsi donné, le Parlement a toujours le ressource de le renverser.

Article 96

Il n’y a aucune raison de prévoir un délai de dix jours pour l’entrée en vigueur des lois. Au contraire, le maintien de la loi ancienne peut donner lieu à beaucoup plus de difficultés que l’application immédiate (il serait absurde, par exemple, qu’un citoyen soit condamné pour avoir commis un délit sous l’empire de la loi déjà abrogée par le Parlement). Il semblerait plus normal de dire que la loi entre en vigueur dès le lendemain, ou à la rigueur le surlendemain, de sa publication au “Riigi Teataja”.

Article 98

On ne voit pas bien ce qui justifie l’interdiction de recourir au référendum pour les traités internationaux. Au contraire de nombreux pays ont eu à se prononcer par référendum par exemple pour l’adhésion à la Communauté européenne. Il s’agit là de décisions rares mais à ce point importantes qu’il est légitime de pouvoir les confier au suffrage universel.

Chapitre 8

Article 106

Même remarque que pour l’article 95.

Guy Carcassonne
3 février 1992

Paris, le 3 février 1992

CONSEIL CONSTITUTIONNEL 
LE PRESIDENT

Monsieur l’Ambassadeur,

J’ai demandé au Professeur Guy CARCASSONNE, qui s’était rendu en Estonie les 28 et 29 octobre 1991, de formuler ses remarques sur le projet de Constitution de la République d’Estonie.

Je vous remercie de transmettre au Président RÜÜTEL ces observations, et souhaite que ce document contribue au développement des relations de confiance qui existent entre nos deux pays.

Je vous prie de croire, Monsieur l’Ambassadeur, à l’assurance de mes sentiments les meilleurs.

Robert BADINTER

P.J.: note sur le projet de Constitution

Son Excellence Monsieur J. HUNTZINGER
Ambassadeur de France
en Estonie

Tõlge

Arvesse võttes seda lühikest aega, mis oli tekstiga tutvumiseks, ei saa järgmisi märkusi uue põhiseaduse projekti kohta lugeda ammendavateks, küll aga on rõhk asetatud kõige tähtsamale, näiteks väikesed vead mis on kergesti parandatavad. Samuti on ajapuudus tinginud selle, et keskse vaatluse all on peatükid 4 ja 8, valitud kui hiljem Põhiseaduse toimimise igapäevane tegelikkus.

Kõigepealt lubatagu märkida, et see tekst tundub lõpmatult parem kui esimene projekt, vaadeldud eelmise aasta sügisel. Teksti väljatöötajad on eriti selgelt aru saanud ja väljendanud vajadust mitte hajutada võimu, samuti tugevdada valitsuse osa, nimelt ka Peaministri osa.

Teiselt poolt on käesolevates märkustes vähem rõhutatud terviku – mis on õnneks tohutu –täiuslikke kohti, kuivõrd püütud enam võtta vaatluse alla vähemsobivaid lõike.

Peatükk 4

Lõige 52

Ei ole hea öelda, et mandaadi kestvuseks on neli aastat, sest võimalike laialiminekute puhul võib üldvalimiste kuupäev muutuda kestvalt kõikuvaks, samuti tehniliselt ebasobivaks (näiteks augustikuu). Sellepärast oleks võib-olla targem järgida, paljude maade eeskujul, põhimõtet, et kogu on valitud mitte 4 aastaks, vaid et harilikud valimised leiavad aset selles või selles kuus (veebruar või märts või september või oktoober), neljandal aastal, mis järgneb eelmistele valimistele.

Sedamoodi saavutatakse normaalne rütm, isegi kui mõned mandaadid ei kesta mitte neli aastat, ja ka üldvalimised toimuvad alati umbes samal kuupäeval.

Lõige 54

Alates sellest lõikest, nagu teisteski, on kestvused kasutult pikad, mis võib paratamatult tekitada tülisid seaduslikkuse üle, samuti häirivalt halvata avalikke võime. Tuleks mõelda “lime-duck’i perioodile” Ameerika Ühendriikides, mis halvab kogu maa presidendivalimistest novembris kuni tema tööleasumiseni jaanuaris.

Korraliste valimiste puhul võib ilmuda uus enamus, mis jätab endise enamuse ligi kaheks kuuks ametisse. Nimelt on see liiast ja samuti põhjendamatu. Kolmkümmend-nelikümmend päeva oleks täiesti küllalt. Seevastu kümnepäevane vahe oleks liiga lühike juhul kui valimiste tulemused seatakse kahtluse alla, ja samuti võiks mõjutada riigikogu enamuse mõistet.

Sellepärast oleks õigem ette näha, et üldvalimised toimuvad mingil kindlal kuul, nagu see oli täpsustatud ka lõike 52 puhul, ja et nad peavad toimuma vähemalt kaks nädalat enne eelmise mandaadi lõppemist.

Mis puutub valimistesse riigikogu laialimineku puhul, siis ka siin on tähtajad veel ülearuselt pikad. Kui riigikogu läheb laiali, siis on see üldiselt põhjustatud mõnest kriisist, mida riigi kodanikud tunnevad, seega ei vaja nad kuigi palju aega konflikti lahendamiseks. Seevastu on riigi jätmine riigikoguta kahe kuu jooksul vähemalt ning kolme kuu jooksul enamalt, äärmiselt tõsine asi. Näiteks Prantsusmaa Põhiseadus sätestab sel puhul valimiste läbiviimise vähemalt 20 ja enamalt 40 päeva jooksul. Sellest ajast piisab laialt. Võib ju sätestada ka pikema tähtaja, kuid kindlasti mitte üle 60 päeva, kui just ei soovita vabatahtlikult kriisi pikendada.

Lõige 65

Salajased hääletused tuleks piirata vaid nominatiivvalimiste jaoks. Kõikidel muudel juhtudel, nii ka loomulikult Peaministri ja valitsuse investituuri puhul, peaks valimine olema ilmtingimata avalik, sest riigikogule ei tohi jätta võimu teisiti otsustamiseks mõne seaduse abil, teenides nii teatud momendil enamust.

Lõige 66

Et kasutut vaidlust vältida, samuti teisitimõtestamist tulevikus, siis peaks alajaotused 4, 5 ja 6 puhtalt ja lihtsalt täpsustama numbreid, kuivõrd koguarv on Põhiseadusega sätestatud: absoluutne enamus riigikogus = 51 liiget vähemalt, kaks kolmandikku = 66 (või 67?) liiget vähemalt, neli viiendikku = 80 (või 81?) liiget vähemalt. Need küsimused tuleb pisiasjadeni lahendada, enne kui nad tekivad, sest kui nad ühel päeval tekivad, on see kahtlemata tüliolukorras.

Lõige 69

Teine alajaotus peaks olema täpsem: näiteks saadik, keda on süüdi mõistetud LE rikkumises, ei peaks olema oma mandaadist ilma jäetud! Praegune tekst aga viiks sellisesse äärmusse, sest see saadik oleks ju “kohtulikult karistatud”… maksma rahatrahvi.

Peatükk 5

Lõige 73

Sama märkus kui enne tähtaja pikkuse suhtes.

Lõige 74

Sama märkus kui lõike 69 puhul.

Peatükk 6

Lõige 81

Peaministri investituur peaks piisama. Kui ta hiljem moodustab valitsuse, mis ei sobi riigikogule, siis riigikogu võib ta ümber lükata. Teiselt poolt, nõudes, et terve valitsus oleks allutatud parlamendisaadikute hääletusele, siis oleks ühelt poolt risk suurendada raskusi ja tekitada lahendamatuid kriise, nii nagu see on toimunud Prantsusmaal ja Itaalias, teiselt poolt antaks ministritele isiklik seaduslikkus, mida nad võivad kasutada Peaministri vastu, ja see ei oleks terveloomuline nähtus, sest valitsusjuht ei saaks enam tõeliselt oma meeskonda juhtida.

Lõige 84

Sõnad “according to the law” (vastavalt seadusele) esimeses alajaotuses on üleliigsed. Võimude eraldatuse nimel, samuti paindlikkuse nimel, peab valitsusjuht saama otsustada milliseid ministeeriume ta loob. Nagu teisedki sammud, mis vastavad tema ametikohale, nii ka seda teeb ta riigikogu kontrolli all. Riigikogu võib teda igal ajal ümber lükata ja sellest piisab.

Lõige 87

Selle lõike viimane lause ei tundu mulle kohane. Ei tulene ju valitsuse langus mitte projekti tagasilükkamisest, vaid vastupidi. Tegelikkuses on selle toimingu eesmärk selles, et kui valitsus nii otsustab, siis vaidlused ja hääletamine ei puuduta enam projekti, vaid valitsuse kohalejäämist. Sellisena on see olemas, loomulikult eri vormidena, nii Saksamaal, Prantsusmaal kui ka Hispaanias. Niisiis on tõeliselt tegemist tsensuurhääletusega, mis vajab absoluutset häälteenamust, samal ajal kui mõni tavapärane seadus võib olla tagasi lükatud lihtsa häälteenamusega. Kui sellist parandust ei tule, siis kogu seadistus ei oma enam mingit mõtet, riskides isegi valitsuslikku ebastabiilsust põhjustada.

Võiks soovitada neid süsteeme, mis on olemas Saksamaal ja Hispaanias, mis kohustavad tsensuuriettepaneku autoreid avaldama ka tulevase Peaministri nime, kes asuks automaatselt oma kohale, kui usaldushääletus on kohaloleva valitsuse vastu. Sellisel süsteemil on see eelis, et juhuslikud enamused, tekkinud ainult valitsuse kukutamiseks, kuid võimetud teda asendama, ei pääse löögile.

On kaks võimalust: kas eksisteerib teine enamus, ja ta saab muutuse läbi viia, või teda ei eksisteeri, viimasel juhul ei ole muutus hea, sest ta ei viiks mujale kui kriisiolukorda, mis võib maale vaid kahjuks tulla.

Peatükk 7

Lõige 94

Neljandas alajaotuses peaks olema seaduste initsiatiiv antud Peaministrile, ja mitte valitsusele. Peaminister ei peaks olema kohustatud solidaarsusele projektidega, mida ta heaks ei kiida, ja vastupidiselt, kui mõni minister on mingi Peaministri poolt soovitud projekti vastu, siis on tal alati võimalus erru minna, kui tema ja Peaministri vastuolu on küllalt tõsine, et seda õigustada.

Kuid alati peab olema täpne isik, kellel on otsustusvõim koos vastutusega. See saab olla ainult Peaminister, isegi kui ta seejärel volitab projekti tegeliku autori, mõne ministri, seda esitama ja kaitsma riigikogu ees.

Lõige 95

Selline süsteem kaitseb liiga vähe avalikke finantse. Kohustus esitada kompensatsioonilisi arvutusi ei ole piisav. Peale selle on need arvutused sageli ilma mõjuta, kuna pakutud kompensatsioonid osutuvad majanduslikult või finantsiliselt absurdseks. Näiteks taolistel hetkedel, kui olukord nõuab raskeid pingutusi, oleks see avatud uks halvimale demagoogiale.

Et seda vältida, on suuresti eelistatav jätta näiteks ainult valitsusele võim oma kulusid suurendada, isegi vähendada sissetulekuid, nii nagu seda näevad ette Saksamaa põhiseaduse lõige 113 ja Prantsusmaa põhiseaduse lõige 40. See on ettevaatusabinõu demagoogia ja vastutustundetuse vastu, arvestades loomulikult seda, et riigikogu võib valitsuse ümber lükata, juhul kui valitsus sellist võimu kuritarvitab.

Lõige 96

Ei ole mingit põhjendust sellele, et seaduste jõustumisel oleks 10-päevane tähtaeg. Vastupidi, kui vana seadust säilitada, võib tulla ette palju rohkem raskusi, kui siis kui seadus jõustub otsekoheselt. (oleks absurdne näiteks, kui mõni kodanik mõistetakse süüdi seaduse järgi, mille parlament on juba tühistanud.) Tunduks palju normaalsem sätestada, et seadus jõustub ühe, äärmisel juhul kahe päeva jooksul, pärast tema avaldamist “Riigi Teatajas.

Lõige 98

Ma ei näe takistust, miks rahvusvahelised kokkulepped ei võiks minna referendumi alla. Vastupidi, paljud maad on läbi viinud referendumi näiteks Euroopa Ühendusse astumisel. On tegemist väga harukordsete otsustega, kuid ometi niivõrd tähtsatega, et oleks seaduslik, kui nad kuuluksid referendumi alla.

Peatükk 8

Lõige 106

Sama märkus nagu 95 lõike puhul.

Guy Carcassonne, 3 veebruaril 1992.