Arvamus Põhiseaduse Assamblee poolt 13. aprillil 1992. aastal Eesti Vabariigi Ülemnõukogule esitatud Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu kohta 23. aprillil 1992

Peet Kase erakogust

Eesti Vabariigi Ülemnõukogu esimehe juures asuva riigi- ja rahvusvahelise õiguse ekspertkomisjoni

ARVAMUS

Põhiseaduse Assamblee poolt 13. aprillil 1992. aastal Eesti Vabariigi Ülemnõukogule esitatud Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu kohta

Assamblee on pärast põhiseaduse eelnõu esimest arutamist Ülemnõukogus, sealsete kriitiliste märkuste ja laekunud ettepanekute läbivaatamist teinud eelnõu teksti mitmeid muudatusi ning täiendusi, kõrvaldanud loogilis-õiguslikke vastuolusid, täpsustanud formuleeringuid ja viinud sisse vajalikke redaktsioonilisi muudatusi. Vaatamata sellele pole suudetud vältida põhimõttelisi puudusi ja küsitavusi. 

Põhiseaduse eelnõu preambulas ja üldsätetes on fikseeritud viis eelnõu teljestikku arvatud põhiideed: 

1) demokraatia ehk rahvavalitsuse,
2) võimude lahususe ning lahusvõimude tasakaalustatuse,
3) humaansuse,
4) õiguskontinuiteedi ja
5) legaalsuse põhimõtte. 

Need põhjendatud poliitilis-õiguslikud postulaadid vajavad edasist väljaarendamist ja sisustamist eelnõus. Põhiseaduse Assamblee otsustas seda teha parlamentaalse riigivalitsemismudeli kohaselt. Eelnõus aga pole need demokraatlikud põhiideed leidnud vajalikke õiguslikke rakendusvorme või on nad koguni vastuolus deklareeritud põhimõtetega. See kehtib eriti rahva ja riigi vahekorra ning lahusvõimude tasakaalustamise kohta. 

Põhiseaduse eelnõu algab kinnitusega, et Eesti on iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas (§ 1 lg 1). Kuid tegelikult on rahval vaid Riigikogu valimise õigus (§ 56 p. 1). Valitud esindajaid ta aga ära kutsuda või muul viisil mõjutada ei saa, sest Riigikogu liikmed ei ole seotud oma mandaadiga (§ 62). 1920. aasta põhiseaduse kohaselt oli valijatel võimalik rahvaalgatuse korras osaleda seadusandlikus tegevuses. Nüüdne eelnõu seda instituuti enam ette ei näe. Säilinud on küll rahvahääletuse instituut (§ 56 p. 2), kuid selle kasutamine sõltub täielikult Riigikogust (§ 65 p. 2). 

See tähendab, et rahvas kui kõrgeima riigivõimu kandja on oma esindajate ja Riigikogu suhtes relvitu. Kui 1938. aasta põhiseadus nägi ette presidendist riigipea otsevalimised, siis põhiseaduse eelnõu jätab nüüd rahva ilma ka sellest õigusest. Tõrjuv suhtumine rahvasse ja vahetusse demokraatiasse on eelnõu iseloomulikke tunnuseid. Selles kontekstis tähendab preambulas tehtud viide 1938. aasta põhiseaduse §-le 1 mitte õiguslikku järjepidevust, vaid üleskutset rahvale oma õiguste piiramiseks. 

Kui me soovime tõeliselt inimkeskset riigikorraldust, on vaja täita poliitilis-õiguslik postulaat rahvast kui võimu algallikast ning kõrgeima riigivõimu kandjast õiguslikult määratletud sisuga. Siia peaksid peale eelnõus (§ 56) nimetatute kuuluma veel sellised rahvavõimu otsese teostamise vormid nagu rahvaalgatus ja presidendi valimine. Argumenti, et rahva tahtega võib manipuleerida ning karistamatult tema nimel esineda, ei tohi pöörata rahva, vaid nende vastu, kes sellega manipuleerivad. Pealegi tähendab selline väide rahva otsustamisvõime eitamist, mis on aga vastuolus eelnõu enda algusega. 

Vastuoluline on samuti põhiseaduse eelnõusse projekteeritud võimukorraldus. Eelnõu lähteseisukoht on, et Riigikogu, presidendi, valitsuse ja kohtute tegevus peab olema korraldatud võimude lahususe ning tasakaalustatuse põhimõttel (§ 4), mille kohaselt kõik riigiorganid on omavahel funktsionaalses seoses, kuid on iseseisvad ja sõltumatud küsimuste lahendamisel, mis kuuluvad nende pädevusse. Tänapäeval on raske leida riiki ja põhiseadust, kus poleks neid ideid kasutatud. Ainult vaatlusalune eelnõu on võimustruktuuride volituste ning suhetekorralduste küsimuste lahendamisel läinud teist teed, millel on vähe ühist võimude lahususe teooria, lahusvõimude tasakaalustussüsteemi ja parlamentaarse riigivalitsusmudeliga. 

Parlamentarismi põhitunnuseks on teatavasti see, et ta rajaneb võimude lahususel, kusjuures valitsusel peab olema parlamendi usaldus. Seevastu põhiseaduse eelnõu jätab täidesaatva võimu mõlemad tippjuhid – presidendi ja peaministri – Riigikogu otsesesse meelevalda (§ 65 p-d 3, 5, ja 13; § 79, § 83, § 89 lg. 5 ja 6; § 97). Lisaks sellele nimetab ta presidendi ettepanekul ametisse vabariigi teisi kõrgemaid ametiisikuid – Eesti Panga nõukogu esimehe, riigikontrolöri, õiguskantsleri, kaitseväe juhataja või ülemjuhataja, samuti Eesti Panga nõukogu liikmed (§ 65 p-d 7 ja 9). 

Parlamentaarsest sõltuvussuhtest on siin saanud üheparameetriline vertikaalne võimuvahekord. Seda stimuleerib ja intensiivistab võimu ülemäärane kontsentratsioon. Riigikogu on eelnõu kohaselt mitte üksnes seaduseandja, vaid kogu riikliku võimu kehastus (juhtiv võim), mis hõlmab kõiki eluvaldkondi. Tema kõrval ei ole ühtegi teist samal tasandil olevat organit. Kõik teised riigiorganid on talle vaid tegutsemisvahendid. Osa riigihaldusele omaseid täidesaatvaid funktsioone realiseerib Riigikogu vahetult üksikaktidega, ja neid pole sugugi vähe (§ 65 p-d 2–10, 13–15), ülejäänud aga haldusorganite ning täidesaatva aparaadi kaudu. 

Niisuguses olukorras ei ole mõtet kõnelda ka presidendist kui seadusandliku ning täidesaatva võimu tasakaalustajast või vahekohtunikust. President saab tõeliselt esineda selles rollis vaid siis, kui riigivõimu mehhanismis puuduvad alluvusvahekorrad. Euroopa praktika areneb järjest enam selles suunas, et riigipeast kui võimude tasakaalustajast kujuneb tasakaalustussüsteemi koostisosa või element. 

Mis puutub kohtusse, siis põhiseaduse eelnõu näeb küll ette, et kohtuvõimu teostavad sõltumatud kohtud, mis alluvad ainult seadusele (§ 146), kuid Riigikogu käsi ulatub siiagi. Ta nimetab ametisse Riigikohtu esimehe ja Riigikohtu liikmed (§ 65 p-d 7 ja 8). Ainuüksi sellega asetatakse kohus ühele tasandile täidesaatva võimuga, samal ajal kui õigusriigis on ta seaduseandjaga ühel kõrgusel. 

Veelgi rohkem võib Riigikogu mõjutada kohtute tegevust seaduste kaudu, mida ta ise annab. Seda enam, et eelnõus on mitukümmend blankoviidet küsimustele ja seadusandlikele aktidele, mis põhiseaduse vastuvõtmise korral ootavad lahendamist ning väljatöötamist, ilma, et põhiseaduslikke alusseisukohti ja tingimusi oleks esitatud. See avardab Riigikogu suvalist tegevusvälja ning samas piirab Riigikohtu põhiseadusliku kontrolli võimalusi. Antud juhul võib seaduseandja suhtuda põhiseadusesse kui kodukorda. Kui kehtib Riigikogu ülimuslikkus ja valitseb seaduseandja, mitte aga õigusriigile omaselt seadus ning õigus, mis seovad niihästi seaduseandjat ennast kui ka täidesaatvat ja kohtuvõimu, ei suuda ainuüksi kohtunike nimetamine ametisse eluaegsetena (§ 147 lg. 1) tagada veel kohtute sõltumatust. 

Kas seda sooviti või mitte, kuid fakt on see, et parlamentarismi sõnalise kattevarju all on valminud põhiseaduse eelnõu, mis oma põhiliste parameetrite poolest vastab seadusandlus- ehk seadusriigi teoreetilisele mudelile. Selle mudeli praktilisi rakendusi seadusandja despotismi, parlamendirežiimi, kollektiivse monarhia, konvendidiktatuuri ja muude nimetuste all mäletab inimkond valuliselt. Puudub ajalooline kogemuslik kinnitus selle kohta, et kollektiivne diktaator oleks ainuisikulisest diktaatorist leebem. 

Poliitilise ebastabiilsuse, majandusliku kaose ja sotsiaalsete pingete olukorras kujutab võimu tasakaalustamata koondamine Riigikogu kätte kollektiivse diktaatorluse ohtu. Kui juba 1920. aasta põhiseadus andis põhjust kõnelda super- ning ultraparlamentarismist, valitsusest kui parlamendi komisjonist ja parlamentaarsest despootiast (vt. näiteks Põhiseadus ja Rahvuskogu. Tln., 1937, lk. 11, 30–35, 46, 153, 283–284), siis eelnõu annab Riigikogule laiema võimutäiuse kui ükski teine pärast Teist Maailmasõda Euroopas vastuvõetud põhiseadus. 

Pealegi puudub eelnõus õiguslik mehhanism Riigikogu distsiplineerimiseks ja vajaduse puhul korralekutsumiseks. Ainus, mis Riigikogule teatud survet avaldab, on presidendile antud volitus kuulutada välja Riigikogu ennetähtaegsed valimised, kui viimane on näidanud üles saamatust peaministri kandidaadi ülesseadmisel ning eelarve vastuvõtmisel või kui rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ei saa poolthäälte enamust (§ 89 lg. 6, § 97 lg. 4, § 105 lg. 3, § 119). Kuid see on rohkem presidendi sundkäik kui oma initsiatiivi avaldus. 

Oleks kasulik arvestada Teise Maailmasõja järgset tõdemust Lääne demokraatias, et põhiseaduse sisuliste küsimuste lahendamisel ei piisa üksnes klassikalisest riigi keskorganite tegevuse funktsionaalsest tasakaalustamisest horisontaaltasandil. Sellesse tasakaalustavasse mehhanismi peaksid kuuluma ka alanevad struktuurid ja suhted. Sellisel lähteseisukohal on suur tähtsus. Ta näitab kätte põhiseaduse tervikprobleemistiku ning üldise struktuuripildi, samuti üksikküsimuste ja -lahenduste osakaalu ning koha tervikus. 

Vertikaalse mõõtme sissetoomine lahusvõimude tasakaalustussüsteemi näitab selgepiiriliselt seda, et rahvas ja kohalikud omavalitsused on sellest süsteemist välja jäänud. See avab aga tee ühiskonnaelu riigistamisele. 

Ühtlasi oleks otstarbekohane kõigutada Riigikogu monopoolset seisundit rahvahääletuse korraldamise küsimuse otsustamisel (§ 65 p. 2) samasuguse õiguse andmisega rahva poolt valitud presidendile. Kuna nii Riigikogul kui ka presidendil on rahva mandaat, siis kannavad nad ka vastutust rahva ees. Siin oleks vajalik lähtuda põhimõttest, et kui president kasutab Riigikogu poolt vastuvõetud normatiivakti puhul suspensiivset vetoõigust ning Riigikogu jääb selle teistkordsel läbivaatamisel oma algse otsuse juurde ega tee sinna parandusi (§ 107), siis tuleks talle tagada võimalus küsimuse lahendamiseks rahvahääletuse teel, sest eelnõus ettenähtud lahendus annaks sisuliselt Riigikohtule eelkontrolli korras võimaluse sekkumiseks seadusandlikku tegevusse. Rahvahääletuse korral oleks see mõttekas seostada tagasiastumisega: kui rahvas toetab Riigikogu, siis peab seda tegema president, vastasel korral kuulutab president välja Riigikogu erakorralised valimised. 

Selliselt toimides astuksime ühelt poolt tõhusa sammu edasi rahva tõelise võimu kindlustamisel ja rahva lülitamisel lahusvõimude tasakaalustussüsteemi. Teiselt poolt kindlustaksime otseselt valitud Riigikogu ja presidendi vahetu ning ühesuguse vastutuse rahva ees. Säärases olukorras ei anna otsesed valimised üksnes plusspunkte, vastutusekoorem kasvab isegi kiiremini. Vastutus on ka postulaat võimude lahususest ja lahusvõimude tasakaalustamisest saab ta õigusliku sisu. 

Otseste valimiste puhul tuleb arvestada seda, et Riigikogu ja presidendi vahekord rajaneb dualismi printsiibil. Kuid see dualism ei avaldu kinnise ega keelava põhimõttena, sest funktsionaalne seos, koostöö Riigikogu ja presidendi vahel on mitte üksnes vajalik, vaid lahusvõimude tasakaalustussüsteemi puhul koguni paratamatu. Võrreldes eelnõuga tuleks presidendile anda mitte üksnes põhiseaduse muutmise, vaid ka muude seaduste algatamise õigus. 

Presidendi ja valitsuse suhete korralduses vajab põhiseaduslikku fikseerimist, et presidendil on õigus osa võtta valitsuse istungist nõuandva häälega, mis teenib peamiselt vastastikust informatsioonilist eesmärki. Samal eesmärgil peaks valitsus esitama seaduseelnõusid Riigikogule presidendi teadmisel. Küsitav on põhiseaduse eelnõus toodud presidendi asendamise kord, mille kohaselt lähevad tema ülesanded ajutiselt üle Riigikogu esimehele (§ 83 lg. 1). Kui arvestada funktsionaalset sarnasust ja võimude lahususe põhimõtet, oleks õigem panna presidendi ülesanded ajutiselt peaministrile. 

Lisaks kontseptuaalsetele soovidajätmistele on eelnõus rida üksikküsimusi, mis vajavad teistsugust lahendust, täiendamist või redigeerimist. 

1. Paragrahvis 2 on vajalik pärast sõna “territoriaalveed” täiendada sõnaga “maapõu” ja edasi vastavalt tekstile. 

2. Riigi sümboliks on ka hümn, millele võrdselt teiste riigi sümbolitega laieneb eriline õiguslik kaitse. Seetõttu oleks otstarbekas eelnõu paragrahv 7 sõnastada järgmiselt: “Eesti riigivärvid on sinine, must ja valge. Riigilipu, riigivapi ja hümni sätestab seadus.” 

3. Eelnõu paragrahvi 8 lg. 3 kohaselt ei tohi kelleltki võtta sünniga omandatud Eesti kodakondsust. Järelikult võib kodakondsuse ära võtta nendelt, kes on saanud selle naturaliseerimise korras. Eelöeldust lähtudes paragrahv 8 lg. 4, mille kohaselt kelleltki ei tohi veendumuste pärast võtta ära Eesti kodakondsust, on mõttetu enamiku Eesti kodanike suhtes, kes kodakondsuse on omandanud sünniga. Järelikult tuleks siis ka paragrahvi 8 lg. 4 vastavalt redigeerida, s.o. näidata, et veendumuste pärast ei tohi ära võtta naturalisatsiooni korras omandatud kodakondsust. Kuid tundub, et üldse oleks õigem välja jätta nii paragrahvi 8 lg. 3 kui ka lg. 4, sest paragrahv 8 lg. 5 sätestab, et kodakondsuse saamise, kaotamise ja taastamise tingimused ning korra sätestab kodakondsuse seadus. 

4. Põhiseaduse eelnõu tunnistab Eesti Vabariigis kehtivaks rahvusvahelis-õiguslikult kindlaksmääratud inimõigused, samuti kodanike õigused, isikuvabadused ja kohustused. Neid ei saa olla juriidilisel isikul. Seetõttu on mõttetu eelnõu paragrahv 9 lg. 2 ning see tuleks välja jätta. 

Et põhiseadus sätestab isikuvabadused, mitte aga igasugused vabadused, siis tuleks nii paragrahv 9 lg. 1 kui ka teistes paragrahvides sõna “vabadused” asendada sõnaga “isikuvabadused”. 

5. Paragrahv 10 lõpuosas on mõttetu rääkida sotsiaalsest ja demokraatlikust õigusriigist. Senini pole teoorias ega praktikas leidnud põhjendamist, mis on sotsiaalne õigusriik ning kas saab üldse olla mittedemokraatlikku õigusriiki (näiteks fašistlik õigusriik, totalitaarne õigusriik jne.). Järelikult piisaks, kui räägime õigusriigist. 

6. Paragrahv 20 lg. 2-st tuleks välja jätta punktid 1–6, sest need kuuluvad lahendamisele jooksva seadusandlusega ning iga muudatus jooksvas seadusandluses nõuaks ka põhiseaduse muutmist. Pealegi need punktid võimaldavad üpris kahtlasi tõlgendusi. 

7. Paragrahvi 22 lg. 3 tuleks öelda, et kedagi ei tohi kohustada tunnistama iseenda või oma lähedaste vastu. Sundimist võib mõista mitmeti ning õigusriigis on lubamatu üldse kedagi sundida tunnistama, olgu siis vaimse või füüsilise mõjutamise kaudu. 

9. Paragrahv 23 lg. 2 oleks õige viimane lause sõnastada järgmiselt: “Kui seadus pärast kuriteo toimepanemist sätestab kergema karistuse või muul viisil kergendab kuriteo toimepannud isiku olukorda, kohaldatakse seadust, mis on kuriteo toimepannud isikule soodsam.” Asi on selles, et ka seadused, mis lühendavad aegumistähtaegu või võimaldavad soodsamatel tingimustel enne tähtaega karistusest vabastada või tõstavad kriminaalvastutuse iga, on tagasiulatuva jõuga. 

10. Paragrahv 24 lg. 3 kasutatakse mõistet “ärisaladus”. Sellest laiem mõiste on “ettevõtluse saladus”. Kaitsta tuleks mitte ainult ärisaladust, vaid kõike seda, mis mahub ettevõtluse saladuse alla. Sellepärast tuleks nii siin kui teistes kohtades eelnõu tekstis ärisaladus asendada ettevõtluse saladusega, jättes kehtima perekonna- ja eraelu saladuse. 

11. Paragrahv 33 fikseerib kodu puutumatuse. See on üldtunnustatud. Kuid töökoha puutumatuse pole leidnud tunnustamist. Vaevalt see ka otstarbekas oleks. Miks näiteks ei võiks tulla töökohta kedagi vahistama ettenähtud korras või toimetama seal läbiotsimist kasvõi sel juhul, kui ettevõtte või mõne selle töötaja suhtes on alustatud kriminaalasi. 

12. Paragrahv 54 lg. 2 tuleks sõnastada järgmiselt: “Igal Eesti kodanikul on õigus osutada põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele omaalgatuslikku vastupanu.”
Pole millegagi põhjendatud see, et kodanik võib alles siis osutada mässajatele vastupanu, kui muid vahendeid ei leidu. Kas kodanik tõesti peab enne pöörduma politseisse? Ilmselt oleks otstarbekas anda vastupanu avaldamise õigus mitte ainult Eesti kodanikule, vaid üldse Eesti elanikele. Niisugune järeldus on kooskõlas üldiselt omaksvõetud põhimõttega, et hädakaitseõigus ei ole subsidiaarne õigus. 

13. Paragrahv 65 sätestab Riigikogu pädevuse. Sellest paragrahvis tuleks loobuda p-st 16, mis erinevalt teistest põhiseaduses käsitletud organitest jätab sisuliselt piiritlemata Riigikogu pädevuse. Selline lahtine loetelu võib põhjustada riigiorganite tasakaalust väljaviimise, samuti Riigikogu pädevuse alusetu avardamise. 

14. Paragrahv 68 räägib Riigikogu erakorraliste istungjärkude kokkukutsumisest ka presidendi nõudmisel, paragrahv 78 p. 5 kohaselt aga teeb president ettepaneku. Nimetatud terminoloogia tuleks ühtlustada. 

15. Paragrahv 70 sätestab erakorralise istungi otsustusvõimelisuse. Erakorralise istungi olemus on põhiseaduses avamata. Ilmselt on silmas peetud erakorralise istungjärgu istungi otsustusvõimelisust.

16. Paragrahvi 74 lg. 2 peaks sõnastama järgmiselt: “Arupärimisele tuleb vastata Riigikogu istungil mitte hiljem, kui 20 päeva möödumisel arupärimise esitamisest, arvestamata vaheaegu Riigikogu töös.” Eelnõu praegusest redaktsioonist tuleneb nagu peaks vastuse arupärimisele ette kandma kahekümnel istungipäeval. 

17. Paragrahv 78 p-s 7 on õige loobuda venepärasest terminist “seadlus”, asendades selle Euroopas levinud terminiga “dekreet”. 

18. Paragrahv 78 p-s 19 tuleks välja jätta sõnad “nende palvel”. Armuandmise korras võib karistust kergendada või karistuse kandmisest vabastada mitte ainult karistatu enda palvel, vaid ka perekonnaliikmete, töökollektiivi, parlamendiliikme, koguduse vaimuliku jt. taotlusel. 

19. Paragrahvi 78, mis piiritleb vabariigi presidendi pädevust peaks täiendama õigusega anda amnestiat. Amnestia andmine kuulugu presidendi pädevusse ning amnestia tuleb välja kuulutada ette teatamata. Kui amnestia andmine jätta Riigikogu pädevusse, siis toimuks see seaduse vastuvõtmise korras ning kavandatav amnestia oleks eelnevalt teada. 

20. Vabariigi president esitab peaministri kandidaadi, mitte ei määra teda (§ 78 p. 8 ja § 89), kuivõrd määramise juriidiline tähendus ei vasta nimetatud toimingu tegelikule sisule. 

21. Paragrahvi 87 punktid 3 ja 6 sisaldavad praegu loogilise vastuolu. Punkt 3 tuleks sõnastada järgmiselt: “annab seaduse alusel ja selles ettenähtud ulatuses määrusi”. Punkt 6 kui mittevajalik võiks välja jääda. Pakutav redaktsioon võimaldaks paremini piiritleda valitsuse pädevust ja eristada tema määrusandluse õigust õigusest anda akte jooksva tegevuse korraldamiseks (nn. individuaalakte). 

22. Paragrahv 91 tuleks sõnastada järgmiselt: “Valitsus loetakse ametisse astunuks ametivande andmisega”. Kelle ees valitsus ametivande annab on kontseptuaalne küsimus, mida saab lahendada sõltuvalt võimude tasakaalustamise viisist. 

23. Paragrahv 103, mis käsitleb seaduste algatamise õigust, vajab täiendamist ja muutmist. Seda õigust tuleb laiendada vabariigi presidendile ja rahvale (lisada punkt 6). Pole põhjendatud, et seaduseelnõusid algatab üksainus Riigikogu liige (punkt 1). Seetõttu peaks kaaluma punktide 1, 5 ja 6 järgmist sõnastust:
“1) vähemalt viiel Riigikogu liikmel;
…
5) vabariigi presidendil;
6) vähemalt 35 tuhandel hääleõiguslikul Eesti kodanikul.” 

24. Paragrahv 104 p-s 4 nähakse ette kohaliku omavalitsuse valimise seaduse vastuvõtmine. Õige on kohaliku omavalitsuse esinduskogu valimise seadus. 

25. Paragrahv 104 punkt 14 tuleks samuti ümber sõnastada: “kohtute seadus ja kohtupidamise seadused”. Eesti Vabariigi Ülemnõukogu võttis 1992. aastal vastu kohtute seaduse, mitte aga kohtukorralduse seaduse. Teiseks kohtupidamise seadusi tuleb mitu (eraldi tsiviil-, kriminaal- ja halduskohtupidamise seadused). 

26. Paragrahvi 109 lg. 1 tuleks redigeerida selliselt, et seaduse jõuga seadlused asendada dekreediga. Dekreet on ju presidendi poolt antav normatiivakt. 

Eesti Vabariigi Riigikogu esimees ei tohiks muutuda poliitiliseks figuuriks. Ta peab juhtima ainult Riigikogu tööd. Sel juhul ei ole õige nõuda paragrahv 109 lg. 1 märgitud juhul tema kaasallkirja, vaid piisab peaministri kaasallkirjast. Et sellised dekreedid antakse olukorras, mil Riigikogu ei saa kokku tulla, k.a. ka istungjärkude vaheajal, siis ei saa olla ka nende viivitamatut kinnitamist Riigikogu poolt. Sellepärast tuleks paragrahv 109 lg. 2 redigeerida järgmiselt: “Riigikogu kokkutulemisel esitab vabariigi president lõige 1 nimetatud korras vastu võetud dekreedid Riigikogule, kes otsustab nende kinnitamise või mittekinnitamise.” 

27. Paragrahv 126 oleks õigem redigeerida järgmiselt: “Riigikaitse korralduse sätestavad rahuaja riigikaitse seadus ja sõjaaja riigikaitse seadus.
Riigikaitseorganisatsioonide korralduse sätestab seadus.” 

Selline järjekorra muutmine on vajalik, sest enne peab olema määratletud, mida ja kuidas kaitstakse, kuna sellest sõltub kaitse organisatsioon. Kaitseväge eraldi organisatsioonina märkida ei ole vajalik, sest ta on üks riigikaitse organisatsioonidest. 

28. Paragrahv 127 sätestab, et president on riigikaitse kõrgeim juht. Kui nii, siis peab tal olema võimalus ka juhtida. Sellepärast tuleks nimetatud paragrahvi lg. 1 ja 2 sõnastada järgmiselt:
“Riigikaitse kõrgeim juht on vabariigi president, kellel on õigus anda riigikaitse alal dekreete ja käskkirju.
Vabariigi presidendi juures on nõuandva organina Riigikaitse Nõukogu, kelle koosseisu ja ülesanded sätestab seadus.” 

29. Paragrahv 139 lg. 1 tuleks sõnastada järgmiselt: “Õiguskantsler on oma tegevuses sõltumatu ametiisik, kes teostab järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu õigustloovate aktide, samuti seadusandluses sätestatud juhtudel omavalitsuste õigustloovate aktide vastavuse üle põhiseadusele ja seadustele”. 

Selline redaktsioon on vajalik, sest praegu pole võimalik ette näha, kas on võimalik ja vajalik kõigi omavalitsuse õigustloovate aktide läbivaatamine õiguskantsleri poolt. 

30. Paragrahvis 141 lg. 1 tuleks kantselei asendada ametkonnaga, sest õiguskantsler juhib ametkonda, kantseleid aga juhib kantselei ülem või juhataja. Samasugune muudatus tuleks teha §-s 144. 

31. Põhiseaduse 2. peatükki oleks vaja lülitada 1938. aasta põhiseaduse paragrahvi 22 säte: “Õpetamine ja kasvatamine koolides ja õppeasutustes peab toimuma Eesti riiklikus vaimus, riiklikul korraldusel ja järelevalvel.
Noorte kasvatamine vaimselt, kõlbeliselt ja kehaliselt tublideks ning väärikaiks Eesti kodanikeks on nii vanemate kui ka riigi ja omavalitsuste tähtsamaid ülesandeid.” 

32. Eelnõu paragrahvis 149 on fikseeritud, et ringkonnakohtud ja Riigikohus ei aruta asju esimese astme kohtuna. Riigikohus põhiseadusliku järelevalve kohtuna üldjuhul asju kassatsiooni korras ei aruta. Ei ole mõeldav ka, et juhtudel, mil kriminaalvastutusele võtmiseks on vajalik Riigikogu nõusolek (riigikontrolör, peaminister, õiguskantsler, Riigikogu liige jt.), peaks neid asju arutama maa- või linnakohus (pealegi milline?). On mõeldamatu, et kuriteo asja, näiteks teise riigi või ÜRO diplomaadi vastu, arutab maa- või linnakohus. Seepärast peaks paragrahvi 149 täiendama järgmise lõikega:
“Kohtute seaduses sätestatud juhtudel arutab Riigikohus, samuti ringkonnakohus asju esimese astme kohtuna.” 

Põhiseaduse jõustumisel tuleb vastavad korrektiivid teha kohtute seaduses. 

33. Põhiseaduse muutmise algatamise õigus tuleks paragrahvis 161 lg. 1 ette näha ka rahvaalgatuse korras, kui seda taotleb vähemalt 50 tuhat valimisõiguslikku kodanikku. 

34. Paragrahvist 163 peaks välja lülitama punkti 3, sest põhiseadust ei tohi kiireloomuliselt ega juhuslikest meeleoludest lähtudes muuta. 

Sama paragrahvi lg. 2 viimane lause tuleks välja jätta ning selle asemel öelda eraldi lõikena (lg. 3):
“Kas põhiseadust muuta Riigikogu või rahvahääletuse kaudu, otsustab Riigikogu põhiseaduse muutmise eelnõu kolmandal lugemisel.” 

Nimetatud puuduste, märkuste ja ettepanekute üksikasjalise loetlemisega peetakse silmas seda, et nende võimaliku realiseerimise korral oleks võimalik aega kokku hoida. Valdav osa neist pole uudsed, need on leidnud kajastamist ajakirjanduses ja korduvalt esitatud Põhiseaduse Assambleele, kuid nendega pole arvestatud. 

Vastavate muudatuste, paranduste ja täienduste sisseviimisega saavutaksime seda, et vabariigi võimukeskne õiguslik alus asendub inimkesksega, Riigikogu domineerimine võimude tasakaaluga, vertikaalsed võimusuhted võimude omavahelise koostöö ja vastastikku sõltuva funktsionaalse seosega ning pakutav seadusriik parlamentaarse režiimiga. Eelnõu tervikuna saaks ka normitehniliselt korrektsen. 

Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu kohta

Põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõu on koostatud põhiseaduse olemasolevast eelnõust lähtudes. Sellepärast tuleb nentida rakendusseaduse eelnõu üldiselt positiivset osa. Kuid ka selles eelnõus on sätteid, mida ekspertkomisjon ei pea õigeks aktsepteerida. 

1. Paragrahvi 1 tuleks täiendada lõiguga:
“Rahvahääletus loetakse toimunuks, kui rahvahääletusest võtab osa vähemalt pool valimisõiguslikest kodanikest.” 

2. Paragrahvi 3 tuleks lisada, et põhiseaduse jõustumisel jäävad kehtima mitte ainult need normatiivaktid, mis ei ole vastuolus põhiseadusega, vaid ka need, mis ei ole vastuolus Eesti Vabariigi teiste õigusaktidega. Vastasel juhul võib tekkida õiguslik vaakum. 

3. Paragrahvis 4 lg. 2 on öeldud, et Riigikogu esimese koosseisu volitused kehtivad erandina kuni 3 aastat. Tekib küsimus, kes määrab siis konkreetse tähtaja? Tuleks öelda, et volitused kehtivad kolm aastat. See ei tähenda, et Riigikogu tegevust ei saaks varem lõpetada uute valimiste teel põhiseaduses ettenähtud korras. 

4. Ei saa nõustuda ettepanekuga, et alates põhiseaduse vastuvõtmisest kuni põhiseaduse järgse esimese Riigikogu kokkukutsumiseni võib valitsus kooskõlastatult Riigikohtuga vastu võtta ajutisi seadusjõuga määrusi raharingluse, majanduselu ja avaliku korra tagamise küsimustes. Siin on õiguslikus plaanis küsitav Riigikohtu lülitamine sellesse protsessi kooskõlastaja rollis, mis pole üldse kohtu funktsioon. Teiseks on teoreetiliselt raske põhjendada seadusjõuliste määruste vastuvõtmist valitsuse poolt, küll on aga tuntud riigipea dekreetseadused. 

5. Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise eelnõu paragrahvis 6 toodud redaktsiooni puhul “ja et ta ei ole osalenud kodanike jälitamisel ja represseerimisel nende poliitiliste veendumuste, ebalojaalsuse….eest” tõusetub küsimus, kas paragrahv 6 laieneb ka nendele isikutele, kes: 

1) osalesid ühiskondlike või professionaalsete kaitsjatena või kaasistujatena sõjatribunalides, kaasistujatena või kohtu liikmetena, süüdistajatena, aga ka välikohtute koosseisu kohtuliikmetena (määratud ohvitserid) –
a) aastatel 1960–1961 sõjaroimarite protsessides,
b) Saksa okupatsiooni aegsetes kohtutes; 

2) teenisid 1941. aastal territoriaalkorpuses ja võtsid osa Punaarmee koosseisus haarangutest, lahingutest ja nn. maa-ala kammimisest. Sama küsimus tõusetub 1941. aastal hävituspataljonidest ja nende operatsioonidest osavõtjate suhtes. 

3) olid mobiliseeritud NKVD vägedesse ja täitsid ülesandeid vahialuste valvamisel. 

Kõigil neil juhtudel ei saa olla ühest hinnangut. Kõik see tekitab suuri raskusi ka süümevande andmisel. 

Samas tõusetub ka küsimus, kuidas paragrahvi 6 rakendada migrantide suhtes nende tegevuse hindamisel aja kohta enne ENSV-sse asumist. Kuidas on võimalik kontrollida süümevandes kinnitatud faktidele või paragrahvis tähendatud asjaoludele vastavust.

Nendes küsimustes ettepanekute tegemiseks ei pea eksperdid ennast küllalt pädevaks ja see poleks meile antud ajalistes raamides ka võimalik. 

Heinrich Schneider, Ilmar Rebane, Heino Siigur, Indrek Koolmeister, Eenok Kornel, Edgar Talvik, Heiki Lindpere, Eerik-Juhan Truuväli, Tõnu Põder. 

Lõplikult redigeeritud tekst
16. aprillist 1992 

P.s. Oma arvamuse tegi ekspertkomisjonile teatavaks ka komisjoni liige Dr. Henn-Jüri Uibopuu. Tema hoiakud on valdavalt kokkulangevad teiste ekspertide arvamusega nn. üksikküsimustes. Kohati on ta pakkunud juurde omapoolseid tähelepanekuid. 

Austatud Eesti Vabariigi Ülemnõukogu liikmed!

Mõned päevad tagasi kinnitasite te veelkordselt, et Põhiseaduse Assamblee poolt üleantud Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõus parandusi enam ei tehta. Sellise otsusega on Põhiseaduse Assamblee töö tulemile antud teiepoolne vaikiv tunnustus, millega jagate koos Assambleega vastutust rahva ees. Kogu edasine tähelepanu on nüüd suunatud juba rahvahääletuse tehnilisele ettevalmistamisele ja läbiviimisele. 

Teie poolt vastuvõetava otsuse alusel peavad hääleõiguslikud Eesti Vabariigi kodanikud minema määratud päeval hääletuskohtadesse, et avaldada oma arvamus põhiseaduse kohta “jah” või “ei” vormis. Ükskõik kumma sõna väljaütlemine on seekord erakordselt raske. Nii Põhiseaduse Assamblee kui Ülemnõukogu ei pidanud vajalikuks korraldada valminud eelnõu rahvaarutelu. Seega ei saa kinnitada, et rahvas on osalenud oma riigi uue põhiseaduse väljatöötamises ning et saavutatud on ühiskondlik kokkulepe. Viimane on olemas vaid poliitiliste rühmituste tasemel, mis Eesti nüüdisoludes on ebapiisav. 

Põhiseaduse eelnõus orienteeruda pole kerge, pealegi on ajalehtedes ilmunud teksti Assamblee poolt muudetud. Seepärast tunnetame oma kohustatust anda eelnõule õiguslik eksperthinnang, mida me analüüsi alusel eelmisel nädalal ka tegime. Olgu see arvamus toeks nendele, kelle jaoks põhiseadus on väga põhimõtteline ja eluline küsimus ning teadmiseks neile, kes kinnitavad, et olgu kuitahes halb, aga võtame kohe vastu. 

Oma tähelepanekuid pidasime õigeks avaldada samuti eelnõu rakendusseaduse osas. 

Leiame, et meie arvamus tuleks teatavaks teha nii Ülemnõukogus kui ka ajakirjanduses. 

Lugupidamisega
Heinrich Schneider 

õigusdoktor, EV Ülemnõukogu esimehe
j.a. riigi- ja rahvusvahelise õiguse
ekspertkomisjoni nimel

Tallinnas,
23. aprillil 1992