Advig Kiris – ekspertarvamus 5. detsembril 1991

Märkused
Eesti Vabariigi Põhiseadusliku Assamblee põhiseaduse eelnõu (2. dets. 1991) kohta

Põhiseaduse süsteemist

Assamblee võiks veel kord kaaluda põhiseaduse peatükkide järjestust, eelnõu IV (Riigivanem) ja V (Riigikogu) peatükkide ümberpaigutust. Praegune järjestus oleks õigustatud vaid juhul, kui riigivanema institutsioonil oleks määrav poliitiline ja õiguslik seisund Riigikogu suhtes. Sel põhjusel oli selline järjestus õigustatud Eesti Vabariigi 1937. a. põhiseaduses. Käesolevas projektis ka riigivanema märksa avarama pädevuse korral peaks Riigikogu kui rahvaesindus olema põhiseaduse süsteemis temast eespool.

Samuti võiks taas läbi vaadata X–XIII peatükkide järjestuse. Tundub põhjendamatuna riigikaitset käsitleva normistiku paigutamine ettepoole riigikontrolli, õiguskantslerit, kohut ja kohalikku omavalitsust käsitlevatest põhiseaduse osadest. Eesti Vabariigi põhiseaduslik traditsioon on selle peatüki jätnud tahapoole ka omavalitsusest (1920. a. põhiseaduse lõpust kolmandaks, 1937. a. põhiseadus aga eelviimaseks peatükiks).

Silmas pidades kohtu erilist tähtsust spetsiifilise riigiorganite süsteemina nn. kolmanda võimu tähenduses, vääriks ta põhiseaduse praeguses süsteemis käsitlemist X peatükis.

Õiguskantsleri funktsioonide märksa laiem ulatus ja märksa üldisemat tähendust omav pädevus kui riigikontrolli oma võiks peegelduda ka tema asendis põhiseaduse projektis eespool riigikontrollist, seega XI peatükis.

Seega võiks nimetatud peatükkide järjestus olla järgmine: X ptk. Kohus, XI ptk. Õiguskantsler, XII ptk. Riigikontroll, XIII ptk. Kohalik omavalitsus, XIV ptk. Riigikaitse.

Konkreetsed märkused põhiseaduse üksiksätete kohta

Preambulast välja jätta viimase lause algusosa, mis 24. veebruari 1918. a. nimetamise korral samas preambulas on puhtdekoratiivse tähendusega ja koormab asjatult preambulat.

I peatükk (Üldsätted)

1. Toetamist väärib § 1 alternatiiv: selle paragrahvi 2. lause jätmisel teksti vastava kriitilise situatsiooni tekkimisel on vastav(ad) ametiisik(ud) sunnitud kas rikkuma põhiseadust või hävitama oma rahva.

2. § 4 lg. 2 on hetkepoliitilise kaaluga ja seetõttu peaks ta välja jätma. Antud kujul võib ta tekitada kollisioone teiste riikide seadusandlusega. Õigem oleks jätta need küsimused kodakondsust reguleerivasse seadusandlusesse.

3. § 5 väga avar sõnastus võib sattuda vastuollu konkreetse olustikuga (näiteks eesti rahvusest isik kannab välismaal vabadusekaotuslikku karistust).

II peatükk (Põhiõigused, vabadused ja kohustused)

1. § 11 lg. 3 viimane lause kuulub oma iseloomult pigem kohtumenetlust käsitlevasse ossa kui siia.

2. § 13 lg. 2 võiks jätta välja. Praeguses kategoorilises sõnastuses ei vasta see lause tõele, kehtides vaid kriminaalõigusliku põhimõttena.

3. 14 lg. 2 teine lause kaldub liigsesse kriminaalõiguslikku konkreetikasse, sobides rohkem kriminaalkoodeksi üldossa kui põhiseadusesse. Lisaks sellele väljendab ta kriminaalõiguslikku põhimõtet, mille kordamine põhiseaduses on ülearune.

4. § 14 lg. 3 sätestab samuti üldtunnustatud põhimõtte. Selle sissevõtmine põhiseadusesse võib jätta mulje selliste kahjude seadustamisest Eesti Vabariigis.

5. § 17 võiks ümber konstrueerida kaheks paragrahviks: mõttevabadust ning usu- ja südametunnistuse vabadust käsitlevaks. Praegusel kujul on paragrahv üle koormatud nii informatiivselt kui tekstiliselt.

6. § 20 koos alternatiiviga välja jätta sõnad “kohtu loal”, jättes ka selle sätte vastava eriseaduse lahendada.

7. § 33 teine lause praegusel kujul on liiga üldine.

8. § 34 lg. 2 viimase lause mõte jääb ebaselgeks (mis tähendab “on kindlustatud”), samuti lg. 3 (mis tähendab “kindlustada õigus”?).

9. § 36 lg. 1 on kas tarbetu või vajab paremat sõnastust. Sõnastus “lasub eeskätt” jätab sätte regulatiivse alge ähmaseks. 

10. § 40 esimese lause sõnastus on liiga lai ja sellisel kujul võib riigi- ja omavalitsusasutuste praktikas osutuda mittetäidetavaks.

11. § 41 sõnastab põhimõtte, mille kohaselt välisriigi kodanike ja kodakondsuseta isikute töötamine ametiisikutena isegi omavalitsusasutustes kujutab endast erandit. Peaks kaaluma selle paragrahvi sõnastamist vastupidisena, näidates riigi- ja omavalitsusasutuste ametiisikute selle taseme, kus välismaa kodanik ja kodakondsuseta isik töötada ei saa. Veel parem on jätta see küsimus põhiseaduses käsitlemata.

III peatükk (Rahvas)

§ 48 ja järgnevad peaks rahvale sätestama lisaks nimetatud õiguste ka rahvaalgatuse ja riigipea valimise õiguse (vastavad põhjendused on mitmetelt autoritelt kõlanud nii Põhiseaduslikus Assamblees kui ajakirjanduses), siit tulenevalt peaks paragrahvis 48 esitatud riigivõimu teostamise vormid olema esitatud järgmiselt: 1) rahvahääletusega; 2) rahvaalgatusega; 3) Riigikogu valimisega; 4) riigivanema valimisega.

IV peatükk (Riigivanem)

1. Peaks kaaluma § 54 p. 10 muutmist, andes riigivanemale õiguse iseseisvalt (1937. a. põhiseaduse sõnastuses “eriõigusel”) nimetada ametisse Riigikohtu esimehe, õiguskantsleri ja riigikontrolöri. Selline kord vabastaks õigusemõistmise süsteemi juhi ja liikmed ning seaduslikkuse järelevalvet teostavate ametkondade juhid parlamendi muutlike poliitiliste mõjude alt, võimaldaks kandidaatide valikul lähtuda mitte poliitilistest, vaid professionaalsetest ja kõlbelistest kriteeriumidest ning sellega kindlustada õiguskorra stabiilsus.

Ühtlasi vabastaks see parlamendi tema põhitegevuseks – seadusandluseks.

2. Tõsist revideerimist vajab paragrahvis 55 sätestatud riigivanema aktide kontrasignatsiooni instituut.

Kui on enesestmõistetav kaasallkirja nõue § 54 p. 2 alusel antavate riigivanema aktide osas, siis sama paragrahvi p. 3 alusel antavate aktide kontrasigneerimine tekitab küsitavusi (mis juhtub, kui peaminister ei kontrasigneeri Riigikogu uue koosseisu korraliste valimiste määramist, kes oleks sel juhul asjaomane minister?).

Sama paragrahvi p. 6 alusel väljaantava akti kontrasigneerimine peaministri poolt on põhjendatud, arusaamatuks jääb siin aga asjaomase ministri allkirja nõue (näit. ministri ametist vabastamise aktile).

Kahe kaasallkirja nõudmine riiklike autasude ja teenetemärkide andmisel (§ 54 p. 15) viitab riigivanema madalale usaldusväärsusele ja on sisuliselt vastuolus paragrahviga 53.

Revideerimist vajab Riigikogu juhataja kaasallkirja nõue §-is 54 ja 103 (viide §-le 104 tundub olevat ebakorrektne). Piisaks ka ainult peaministri allkirjast, kes võtab sellega endale ja valitsusele poliitilise vastutuse otsuse seaduslikkuse eest. Sellise vastutuse panek Riigikogu juhatajale kui seadusandliku võimuorgani juhile tundub olevat põhjendamatu.

3. Riigivanema võimu reaalseks muutmiseks, vältimaks tema ripatslikku iseloomu oleks otstarbekohane tema valimine üldistel valimistel. Seetõttu ei saa toetada § 57 konstruktsiooni, veel vähem selle alternatiivi.

4. Riigivanema kriminaalvastutusele võtmiseks (§ 62) võiks olla nõutav Riigikogu koosseisu 2/3 häälteenamus nagu ka kõigi muude riigivanemaga seonduvate küsimuste otsustamisel Riigikogus.

V peatükk (Riigikogu)

1. § 69 p. 6 loetelust peaks välja jätma Riigikohtu esimehe, õiguskantsleri ja riigikontrolöri ametisse nimetamise (vt. märkus 1 IV ptk. kohta), samadel kaalutlustel välja jätta p. 7.

2. § 78 lg. 1 vääriks veelkordset kaalumist, sealjuures silmas pidades §-is 75 pakutavaid kvoorumi nõudeid. Nende sätete kõrvutamisest ilmneb, et 1) Riigikogu on töövõimeline, kui istungist võtab osa 101-liikmest 26 ja 2) et ta võib otsuse vastu võtta ka 2 Riigikogu liikme häälega (2 poolt, 1 vastu, 23 erapooletut või ei võta hääletamisest osa).

3. § 80 tekstis võiks välja jätta sõnad “ning teiste kõrgemate riigiametnike poole”. Otseselt valitsemisaparaat on eelnevaga hõlmatud, praeguse teksti säilimine võiks tekitada tõlgenduse, et arupärimise korras Riigikogu liikmetele vastamise kohustus hõlmab ka Riigikohtu esimeest, õiguskantslerit ja riigikontrolöri ning lisaks nendele veel määratlemata hulka “kõrgemaid riigiametnikke”. Aurpärimine kui parlamendi kontrolli eriline vorm peaks hõlmama aga vaid valitsuse liikmeid, teiste ametiisikute suhtes võib kasutada muid kontrolli vorme.

4. § 81 viimases lauses sõna “siis” järel võiks selguse huvides järgneda tekst “loetakse ta Riigikogust välja langenuks ja tema kohale Riigikogus asub asendusliige”.

5. Selles peatükis vajaks sätestamist põhimõte, mille kohaselt konstitutsioonilise iseloomuga seaduste või muude tähtsamate seaduste, näit. §-is 104 loetletud aktide vastuvõtmiseks on nõutav kvalifitseeritud häälteenamus (näit. 2/3 Riigikogu koosseisust).

VI peatükk (Valitsus)

§ 84 lg. 4 annab Riigikogule õiguse, mis võib viia riigivanema poolt esitatud peaministri kandidaatide sihilikule korduvale tagasilükkamisele, sest ta võtab Riigikogult ära poliitilise vastutuse laialisaatmise näol.

VII peatükk (Seadusandlus)

1. § 97 peaks sätestama seadusandliku algatuse õiguse ka riigivanemale, võttes arvesse tema dekreediõiguse piiratust. Sel juhul peaks selle algatuse õigust omavate subjektide loetelu olema praegusele vastupidine, algama aga riigivanemast.

2. § 99 konstrueerib riigivanemale küll suspensiivse vetoõiguse, kuid selle paragrahvi viimane lause muudab selle puhtsümboolseks. Sellise veto eesmärk on sundida parlamenti seadust veel kord kriitiliselt läbi analüüsima ja seetõttu reeglina tagastatud seaduse teistkordseks vastuvõtmiseks on nõutav kvalifitseeritud häälteenamus. Riigivanema veto praeguse konstruktsiooni säilimisel kaob selle mõte, sest veto lükatakse tagasi sama poolthäälte enamusega (aga võimalik, et veel väiksemaga, kui seaduse vastuvõtmiseks oli nõutav mingi kvalifitseeritud häälteenamus), millega seadus vastu võeti.

3. § 101 viimane lõige sisuliselt vabastab Riigikogu poliitilisest vastutusest vastuvõetamatute eelnõude panemise eest rahvahääletusele, sest 1) riigivanem on Riigikogu uute valimiste väljakuulutamisel sõltuv peaministri vastava ettepaneku ilmumisest, kusjuures tuleb eeldada, et peaministril on Riigikogu enamuse toetus ja seega ka peaminister toetab seda enamust (Riigikogu lahkumine toob kaasa ka valitsuse lahkumise); 2) riigivanem ei ole kohustatud ennetähtaegseid valimisi välja kuulutama, ta võib seda ka mitte teha. Muide, lg. 3 sõnastusest ei selgu, kas riigivanem võib jätta peaministri vastavale ettepanekule reageerimata.

4. § 103 lg. 1 seob riigivanema dekreediõigusega ka Riigikogu juhataja. Dekreediõigus võiks jääda täidesaatva võimu atribuudiks, selle kinnituseks on ka sama paragrahvi lg. 2, mis kehtestab dekreetide üle parlamentliku kontrolli.

XI peatükk (Riigikontroll)

1. 126 – vastavalt IV ptk märkus 1 motiividele peaks riigikontrolöri ametisse nimetama ja vabastama riigivanem. 

2. § 126 lg. 4 peaks olema kas peatüki viimane omaette paragrahv või selle peatüki viimase paragrahvi viimane lõige.

XII peatükk (Õiguskantsler)

1. § 130 peaks lisaks sätestatule panema õiguskantslerile ka järelevalve riigi ja omavalitsusorganite tegevuse seaduslikkuse üle, nagu see oli ka 1937. a. põhiseaduses.

2. §-de 135 ja 136 kohad tuleks vahetada.

XIII peatükk (Kohus)

1. § 140 peaks olema ümber sõnastatud selliselt, et Riigikohtu esimehe ja kohtunikud nimetab ametisse riigivanem.

2. § 141 tekstis peaks olema väljendatud seisukoht, et prokurörid on allutatud õiguskantslerile. Praegu on see ainuke säte põhiseaduses, kus prokuröri nimetatakse, ebaõige oleks nad tihedalt siduda kohtusüsteemiga.

Võiks kaaluda ka selle sätte viimist õiguskantsleri pädevust käsitlevasse projekti ossa.

A. Kiris
5. detsembril 1991