Arvamus
Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõule (2.02.92.a. variant)

1. Üldise iseloomuga märkused 

Redaktsioonikomisjoni ja ekspertide töö tulemusena on eelnõu tekst, võrreldes 1991. a. detsembrikuu analüüsituga, muutunud juriidiliselt täpsemaks ja sõnastuslikult viimistletumaks. Eriti võib seda tõdeda IV ja järgnevate peatükkide suhtes. 

Samal ajal aga on mõned eelnõu sätted muutunud põhiseaduse kohta ülearuselt detailseks, seda eriti eelnõu II peatükis. See peatükk on kujunenud eelnõu mahukaimaks, ületades kõiki peatükke nii paragrahvide arvult (ligi kolmandik üldarvust) kui ka teksti mahult (veerand kogu tekstist). Seejuures tekitab tõsist kahtlust, kas põhiseaduses on otstarbekohane ja võimalik anda ühe õigusharu valdkonda kuuluvaid detailseid ja ammendavaid loetelusid (§ 20) või kogu õigusharu (õigusinstituuti) hõlmavat põhimõtete sätestust (paragrahvid 21, 24, 29, 32, 44). Tundub, et eelnõu teksti edasise viimistlemise üheks põhisuunaks peaks olema (viimaste põhimõtteliste alternatiivsete lahenduste otsustamise kõrval) teksti stiililine ühtlustamine ja tasakaalustamine. Eelkõige on see vajalik eelnõu II ptk. osas. 

2. Konkreetsed märkused põhiseaduse üksiksätete kohta 

Preambula lõpp on ümbersõnastamisega läinud paremaks, kuid ka praegune redaktsioon ei ole puudusteta. Põhiseaduse preambula pidulikku ja ülevasse sõnastusse viide eelmise põhiseaduse ühele konkreetsele paragrahvile mõjub dissoneerivalt, seda enam, et uue põhiseaduse õiguslik seos selle paragrahviga on kaudne. 

Assamblee võiks kaaluda võimalust asendada preambula viimases lõikes sõnad “1938. aastal jõustunud põhiseaduse § 1 alusel” sõnadega “oma senikehtinud põhiseaduste tähest ja vaimust lähtudes”. Selline sõnastus seoks uue põhiseaduse kogu meie senise põhiseadusliku süsteemi kui tervikuga, mitte aga üksnes 1937. a. põhiseadusega, mille demokraatlikkus on pealegi vaieldav. 

I peatükk (Üldsätted) 

§ 2 lg. 1 sõnastuses tundub ebaõnnestunud riigi jurisdiktsiooniga hõlmatud territooriumi mõiste avamine loendina “maa-ala, territoriaalveed ja õhuruum”. 1937. a. põhiseaduses kasutati selles sättes territooriumi tähenduses eestipärast “maa-ala”, sealjuures mitte ainult maismaaosa tähenduses. Võõrapärase “territooriumi” kasutamist ka praegu vältida ei õnnestu (lg. 2), seepärast võiks seda kasutada lg. 1 tekstis kogu EV territooriumi tähenduses. 

Kuna lg. 2 algus sisuliselt kordab lg. 1 mõtet riigiõiguslikku terminoloogiat kasutades, võiks need kaks lõiget ühendada üheks lauseks järgmiselt: “§ 2. Eesti Vabariigi territoorium on lahutamatu ja jagamatu tervik, mille haldusjaotuse määrab seadus.” 

§ 3 lg. 1 teine lause kuulutab Eesti õigussüsteemi lahutamatuks osaks rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud “põhimõtted ja normid”. Küsimus õiguslike põhimõtete kuulumisest õigussüsteemi juhul kui nad ei ole leidnud oma väljendust normides e. reeglites, on vaieldav, seda enam kui pidada silmas, et õigussüsteem on õigusnormide paigutus teatud rühmadesse (õigusharudesse). Seega võiks kaaluda § 3 2. lausest sõna “põhimõtted” väljajätmist. 

§ 3 lg. 2 1. lause kujutab endast enesestmõistetavat põhimõtet, mille põhiseaduses sätestamiseks puudub vajadus, eriti kui jätta alles lg. 2 teine lause, mis normina on kaalukam kui esimene ja mille olemasolu põhiseaduses eeldab iseenesest seaduste avaldamise kohustuslikkust. 

§ 4 praegune sõnastus võib jätta eksliku mulje, et tegemist on nelja erineva võimuga, kuigi nii president kui valitsus on täidesaatva võimu organid. Sõnastuse selgus võidaks, kui lause algus muuta sidesõnade abil järgnevalt: “Eesti Vabariigis on Riigikogu, vabariigi presidendi ja vabariigi valitsuse ning kohtute tegevus…” 

§ 5 lause lõpp on oma enesestmõistetavuse tõttu deklaratiivne, mistõttu sellest loobumine ei tuleks eelnõule kahjuks. 

II peatükk (Põhiõigused, vabadused ja kohustused) 

§ 20 lg. 1 loetelu ülesandeks nähtavasti on üksikasjaliselt ette ära määrata vastava tulevase, seadusandluse sisu, vastasel juhul ei vajaks esimeses lauses sõnastatud norm sellist täpsustamist. Kuid sellistest võtetest peaks võimaluse korral hoiduma, sest juhul, kui ilmneb, et põhiseaduse loojad ei ole kõiki vajalikke juhte osanud ette näha, tuleb nende viga parandada põhiseaduse muutmise teel. Seetõttu kahest võimalusest, mida siin on kasutatud üheaegselt (viide jooksvale seadusandlusele esimeses lauses ja vastavate juhtude ammendav loetelu alapunktides 1…6), tuleks kasutada eelistavalt esimest. 

§ 21 lg. 2 on üle koormatud mittepõhiseaduslike protsessieeskirjadega. Tundub, et põhimõttelise seisukoha põhiseaduse tasemel sõnastamiseks piisaks eelnõu esimesest lausest, millele järgnevas lauses oleks väljendatud mõte, et “seda õigust võib piirata ainult seaduses sätestatud juhtudel ja korras.” 

§ 23 lg. 2 teine lause kuulub kriminaalõiguse teooria valdkonda, olles üks selle üldtunnustatud seisukohti, mistõttu selle sätestamine põhiseaduses on ülearune. 

§ 27 lg. 3 ja 4 on mõtteliselt omavaheliselt tihedalt seotud, mistõttu nad on otstarbekohane viia üheks lõikeks, muutes vastavalt praeguse lg. 4 lause sõnade järjekorda (“Vanemate ja laste kaitse sätestab seadus”). 

§ 29 oma praegusel kujul sisaldab mitu erinevat normi, mis on mõnevõrra süsteemitult reastatud. 

Paragrahvi lg. 1 sätestab üldise reegli tegevusala, elukutse ja töökoha valiku kohta. Seda reeglit täiendab praeguses 3. lõikes sõnastatud vastav riigi kohustus. Seetõttu oleks otstarbekohane viia praegune lg. 3 teiseks lõikeks. 

Sama paragrahvi praegune 4. lõige sõnastab üldise reegli töötingimuste kontrollitavuse kohta riigi poolt. Seetõttu peaks selle lõike viima 3. lõikeks, millele uue 4. lõikena järgneks praegune lg. 2. 

Kuna § 29 praegused lõiked 5 ja 6 reglementeerivad eelmiste lõigetega võrreldes küllaltki erinevaid suhteid, oleks otstarbekas nad eraldada iseseisvaks paragrahviks.

§ 29 lg. 1, § 31 ja § 32 lg. 4 sõnastuses sõnaühend “võib sätestada” peaks asendama määratletumalt sõnaga “sätestab”. 

§ 32 kannatab üksikasjadega ülekoormamise all. Selle puuduse vähendamiseks võib ilma paragrahvi sisule kahju tekitamata välja jätta lg. 1 viimase lause, mis on enesestmõistetav sama lõike 1. ja 2. lause kontekstist tulenevalt. 

Samuti võib välja jätta selle paragrahvi 2. lõike, kuna õigust vabalt vallata, kasutada ja käsutada oma omandit on omandiõigust iseloomustavaks tunnuseks, selle rõhutamine Eesti Vabariigi põhiseaduses on täiesti ülearune. 

§ 45 on sõnastatud ülearuse detailsusega, kusjuures lg. 1 viimase lause võiks välja jätta kui eelnevat lauset täiendada riikliku julgeoleku ja õigusemõistmise huvidega. 

Selle paragrahvi 1. lauses peaks välja jätma sõna “muud”, vastasel juhul asutakse seisukohale et veendumused kuuluvad informatsiooni hulka. 

Sõna “riiklikku” lg. 2 alguses tekitab rohkem segadust kui selgust, mistõttu tuleks ära jätta. 

Eesti Vabariigi 1937. a. põhiseaduse vastav paragrahv (§ 15) oleks võinud olla käesoleva paragrahvi eeskujuks. 

IV peatükk (Riigikogu)

§ 65 annab selles sõnastatud negatiivse loeteluga Riigikogu pädevusse täiesti määratlemata küsimuste ringi, see esmapilgul rahva kõrgeima esindusorgani erilisest seisundist tulenev õigus võib praktilises töös osutuda seadusandliku tegevuse takistuseks, kuna seadusandja hakkab tegelema teda mitteväärivate pisiküsimustega. Siin oleks otstarbekas üle võtta 1937. a. põhiseaduse § 60 tekst: “Riigikogu teostab seaduste vastuvõtmist ja muid ülesandeid põhiseaduse alusel”. 

§ 66 p. 7 ja 8 puhul kordan oma 5. detsembril 1991 tehtud ettepanekut anda presidendile õiguse iseseisvalt (1937. a. põhiseaduse sõnastuses “eriõigusel”) ametisse nimetada Riigikohtu esimehe, õiguskantsleri, riigikontrolöri ja Riigikohtu liikmed. “Selline kord vabastaks õigusemõistmise süsteemi juhi ja liikmed ning seaduslikkuse järelevalvet teostavate ametkondade juhid parlamendi muutlike poliitiliste mõjude alt, võimaldaks kandidaatide valikul lähtuda mitte poliitilistest, vaid professionaalsetest ja kõlbelistest kriteeriumidest ning sellega kindlustada õiguskorra stabiilsus. Ühtlasi vabastaks see parlamendi tema põhitegevuseks – seadusandluseks!” 

VI peatükk (Vabariigi Valitsus) 

§ 89, sätestades valitsuse moodustamise mehhanismi näiliselt presidendi aktiivsel osalemisel, võimaldab samal ajal võtta valitsuse moodustamise täielikult Riigikogu kätte (lg. 4), jättes täidesaatva võimu juhi sellest praktiliselt kõrvale, s.t. pakkus talle vaid kohustuse nimetada Riigikogu poolt esitatud valitsuse viivitamatult ametisse (lg. 5). 

Selline olukord osutub poliitilises praktikas ummikseisuks, mille põhiseaduslikku lahendust eelnõu ette ei näe ja seetõttu võib ta osutuda Eesti ühiskonnale ohtlikuks. 

VII peatükk (Seadusandlus) 

§ 108 – ei ole põhiseaduse taseme küsimus, mistõttu peaks põhiseadusest välja jätma.

3. Märkused põhiseaduse kontseptsiooni kohta 

Põhiseaduse eelnõu § 4 mõtte kohaselt on Eesti Vabariigi kõrgemate võimu- ja valitsemisorganite ning kohtute tegevus korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel. Tuleb aga tunnistada, et eelnõu konkreetne õiguslik mehhanism ei taga seda põhimõtet, vaid loob võimuorganite sellise suhete süsteemi, mis kindlustab Riigikogu selgelt domineeriva seisundi mitte ainult seadusandluse vaid ka täidesaatva võimu ning kohtuorganite ja kogu õiguskaitse süsteemi suhtes. 

See tuleneb 1) põhiseaduse eelnõu §-s 89 sätestatud valitsuse moodustamise mehhanismist, mis võimaldab presidendi sellest täielikult välja lülitada; 2) seadusandjale antud pädevusest komplekteerida Riigikohtu koosseis, õiguskantsleri ja riigikontrolöri ametikohad (§ 66 p-d 7 ja 8); 3) presidendil võimaluse puudumisel uue Riigikogu valimiste väljakuulutamiseks juhul, kui seadusandja on muutunud töövõimetuks. § 79 p. 3 juhud on seotud vaid Riigikogu ja valitsuse suhetega, referendumile esitatud Riigikogu eelnõu läbikukkumisega ja raskustega riigieelarve koostamisel; 4) presidendi suspensiivse veto nõrkusest (§ 107). 

A. Kiris
5. veebruaril 1992